I OSK 1084/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7534.3.12.2018.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 lipca 2018 r. znak: WS-VI.7534.3.12.2018.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego: 1. art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", polegające na błędnej interpretacji, że na działce nr [1] miał być zbudowany parking, chodnik i betonowy śmietnik, podczas gdy ta działka była wywłaszczona na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego [...] w Krakowie; 2. art. 137 u.g.n. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że przepis nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ zdaniem Sądu I instancji działka nr [1] nie była zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy z dokumentacji organów administracji publicznej wynika, że okazała się ona zbędna na cel wywłaszczenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia ogólnikowych zeznań świadków, że na nieruchomości zostały zrealizowane chodniki, parking betonowy i śmietnik, podczas gdy z dokumentacji będącej w posiadaniu organów administracji publicznej wynika, że inwestycje, o których mowa wyżej nie zostały nigdy zrealizowane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istnieje rażąca sprzeczność między treścią zeznań świadków a materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie i nie została ona usunięta w toku postępowania. Skoro zeznania świadków są sprzeczne z materiałem dowodowym w postaci dokumentów, to bez wyeliminowania tej sprzeczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wydać orzeczenia o oddaleniu skargi. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, tak jak i decyzji organów administracji publicznej poprzedzających ten wyrok. Ewentualnie, wniesiono o "zmianę" zaskarżonego wyroku w ten sposób, "że sąd uwzględni skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego". Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że bezspornie Urząd Miasta Krakowa zwrócił się pismem z 30 sierpnia 2007 r. do A. A., B. B. i C. C. o wystąpienie z wnioskiem o zwrot opisanej nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Kraków [...] z 20 kwietnia 1965 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny ustalony w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 998.14 nie uległ zmianie. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia lotnicze z lat 70 XX wieku, na których nie ma obiektów, o których zeznawali świadkowie w 2018 r. (w tym betonowego świetnika, czy parkingu). Obecnie działka porośnięta jest chaszczami, krzakami i trawą. Oznacza to, że zeznania świadków pozostają w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym ustalonym na podstawie dokumentów i z tego względu nie powinny być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w związku z budową osiedla [...] na działce nr [1] była zrealizowana infrastruktura w postaci parkingu, chodników, betonowego śmietnika, wykracza poza przedmiot decyzji o wywłaszczeniu, co jest sprzeczne z art. 136 ust. 1 u.g.n. Niewyjaśnienie rażącej sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym wynikającym z dokumentów a zeznaniami świadków stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dokumentacji zebranej w sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że na działce nr [1] miał być zlokalizowany parking, betonowy śmietnik itp. Skoro więc na działce, wywłaszczonej na cele budowy osiedla [...] nie zrealizowano żadnych obiektów inwestycyjnych, to należy uznać, że stała się zbędna i podlega zwrotowi zgodnie z art. 137 u.g.n. Ponadto, NSA w wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15 stwierdził, że na działce nr [1] nie była realizowana jakakolwiek infrastruktura techniczna związana z realizacją inwestycji budowy osiedla [...]. Wywłaszczona działka nigdy nie była użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, stąd też art. 136 u.g.n. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Fakt, czy nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia ocenia się według decyzji wywłaszczeniowej, natomiast w niniejszej sprawie w decyzji wywłaszczeniowej cel został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [...] w Krakowie. W dokumentacji załączonej do decyzji wywłaszczeniowej brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczącej budowy na działce nr [1] obiektów, o których mowa wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2583/16 wyjaśnił, że cel publiczny wywłaszczenia, na który odjęto nieruchomość, powinien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji bardzo szeroko zinterpretował cel wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem tego Sądu, hipotetyczna budowa parkingu, chodnika i betonowego śmietnika na działce nr [1] jest celem wywłaszczenia. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać, że ze stanu faktycznego przedstawionego w dokumentach jednoznacznie wynika, że nieruchomość nr [1] stała się zbędna dla celu wywłaszczenia, jakim byłą budowa osiedla mieszkaniowego i zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. podlega zwrotowi właścicielom. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1084/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w sprawie. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 31 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1084/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż B. B., C. C. oraz A. A. w dniu 23 października 2007 r. wnieśli o zwrot działki nr [1], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...] kat. [...] gm. kat. [...]. Nieruchomość stanowiąca własność W. B. została nabyta od ich poprzedniczki prawnej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z 9 listopada 1965 r. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94), stosownie do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 30 października 1965 r. nr 105/60. Organ ustalił, że z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej dla obrębu [...] jedn. ewid. [...] z mapą katastralną b. gm. kat. [...] wynika, że objęta wnioskiem parcela [...] kat. [...] odpowiada działce nr [1]. Starosta Krakowski decyzją z 21 grudnia 2017 r. nr GN.III.KL.72211-244/07 odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Organ uznał, że nieruchomość nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust.1 u.g.n., ponieważ po wywłaszczeniu została zagospodarowana pod ogólnodostępną infrastrukturę osiedla [...] i nadal jest wykorzystywana przez mieszkańców. Zdaniem organu, cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć szeroko i interpretować go nie tylko jako budowę bloków, czy domów, ale również zieleni osiedlowej, parkingów, chodników oraz infrastruktury technicznej, które są nieodzownymi składnikami każdego osiedla mieszkaniowego. Od tej decyzji odwołanie złożył A. A. wnosząc o uchylenie decyzji lub o zmianę decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z 12 lipca 2018 r. znak WS-VI.7534.3.12.2018.KP utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego. Organ ustalił, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiła ogrodzony ogród z drzewami owocowymi i krzewami, na którym znajdowała się studnia oraz składowane było wapno. Na podstawie zeznań świadków, organ ustalił, że po wywłaszczeniu na nieruchomości znajdował się śmietnik, ogólnodostępny trzepak, chodniki i parking. Z nieruchomości korzystali mieszkańcy osiedla i okolicy. Tym samym – w ocenie organu - nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego [...] przed rokiem 2004 r. i nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. A. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi A. A. na powyższą decyzję, oddalił ją. Sąd zaaprobował ustalenia organów, że nabyta w trybie wywłaszczeniowym nieruchomość jest niezabudowana, ale na skutek celowych działań, powstały na niej chodniki i zorganizowana i pielęgnowana przez właściwe służby zieleń miejska. Przez działkę przebiega infrastruktura techniczna (wodociągowa, elektryczna, telekomunikacyjna i gazowa) związane z osiedlem [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania - wyrokiem z 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 998/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wcześniej wydaną decyzję o odmowie zwrotu tej nieruchomości wskazując, że organ nie wykazał, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany, tj. aby podjęto działania mające na celu realizację infrastruktury miejskiej. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 145/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 7 października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że "zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie pozwala na stanowcze stwierdzenie zbędności bądź też wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla [...]. Sąd meriti w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie zobowiązał organ do uzupełnienia postępowania dowodowego, wobec konieczności jednoznacznego wykazania sposobu, w jaki miała być zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość i czy do takiego, celowego zagospodarowania doszło na skutek zamierzonych działań. Poza sporem bowiem pozostaje jedynie okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot nie została zabudowana, gdyż nie była na taki cel przeznaczona." NSA podkreślił, że niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zebranie przez organy administracji materiału dowodowego, umożliwiającego przeanalizowanie sposobu wykorzystania przedmiotowej działki po jej wywłaszczeniu, mając na uwadze cel na jaki została wywłaszczona, w okresach wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie uznał, że organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyrokach NSA i WSA. Sąd wyjaśnił, że w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Zatem, nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak "cel wywłaszczenia". Interpretacja tego pojęcia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często to, co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. W ocenie Sądu I instancji, skoro ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla [...], to organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu. Wystarcza ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany jako fragment tego osiedla: pod zabudowę, infrastrukturę techniczną, czy tereny zielone. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana czy przejmowana, a także z uwagi na charakter tych aktów, które na ogół nie dotyczyły jednej konkretnej, ale kilku, kilkunastu lub kilkudziesięciu nieruchomości. Z tego względu, zdaniem Sądu I instancji, ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy Osiedla [...] oznaczało, że celem wywłaszczenia było zrealizowanie w ramach osiedla mieszkaniowego nie tylko budowy domów, ale także urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie, jak drogi, chodniki, parkingi czy tereny zielone. Stwierdzenie, że do takiego zainwestowania doszło pozwala organowi uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musi ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi (uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce) nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia faktycznie nie poczyniono. Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (zeznania świadków) mające na celu wykazanie, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej działki przed przejęciem jej przez Skarb Państwa oraz jak nieruchomość została zagospodarowana po tym przejęciu. Postępowanie to jednoznacznie wykazało, że nieruchomość przed przejęciem była ogrodzonym ogrodem, gdzie rosły drzewa owocowe i krzewy. Na nieruchomości tej znajdowała się także studnia i skład wapna. Po przejęciu jej przez Skarb Państwa, na nieruchomości zrealizowano, betonowy śmietnik, ogólnodostępny trzepak, chodniki z płyt oraz parking. Drzewa owocowe i krzewy zostały wykarczowane, a ogrodzenie zlikwidowano. Trawnik jaki porasta tę nieruchomość był w pielęgnowany przez podmioty działające z upoważnienia Gminy Kraków. Przez działkę przebiegają także sieci infrastruktury technicznej, między innymi fragment gazociągu wybudowany w ramach gazyfikacji osiedla – bloku nr [...] w 1976 r. Zeznania świadków ponad wszelką wątpliwość dają podstawę do przyjęcia, że opisany stan zagospodarowania przedmiotowej działki istniał przed 22 września 2004 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, że cel wywłaszczenia zrealizowano. Na przejętej nieruchomości po likwidacji stanu zastanego (wykarczowanie drzew i krzewów) zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu, a biegnący częściowo po tej nieruchomości fragment gazociągu realizowano także z zamiarem gazyfikacji jednego z bloków zlokalizowanych na tym osiedlu. Tym samym - w ocenie Sądu - stanowisko pozostaje w zgodzie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 145/15. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie ustaleń organów administracyjnych co do zrealizowania celu wywłaszczenia i zaaprobowanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wskazał żadnego przepisu prawa, który – jego zdaniem – został naruszony przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej przywołał jedynie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to warunek wystarczający. Uchybienie to nie zostało sanowane również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.- stan prawny na dzień wydania zaskarżonej do Sądu decyzji), jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania, jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie może być zatem skuteczne. Należy wskazać, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W zakresie zarzutu określonego w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni prowadzącej do przyjęcia przez Sąd, że na działce objętej wnioskiem o zwrot miał być zbudowany parking, chodnik i betonowy śmietnik, podczas gdy działka była wywłaszczona na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego [...] oraz że działka ta nie była zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy z dokumentów zebranych przez organy administracyjne wynika, że działka okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez organy administracyjne oceny tych okoliczności sprawy, które dotyczą ustalenia celu wywłaszczenia, sposobu zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu i zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy i prawidłowej ocenie organów co do dowodów zebranych na poparcie tych ustaleń. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przykładowo należy wskazać, że w wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. I GSK 2021/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a." Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.