II GZ 280/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia D.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1520/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1520/19 na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) odmówił D.S. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie zastał w żaden sposób uzasadniony. Sąd podkreślił, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Sąd w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może działać w tym zakresie za stronę, gdyż to na niej ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgromadzona dokumentacja sprawy może posłużyć natomiast jedynie weryfikacji twierdzeń strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że skoro skarżąca nie uzasadniła złożonego wniosku i nie przywołała żadnych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, brak było podstaw do jego uwzględnienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca domagała się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] stycznia 2019 r., wykreślającej skarżącą z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w sytuacji, gdy taki wniosek został zawarty w skardze, w której wyjaśniono, że wykreślenie skarżącej z powodu braku aktualnego tytułu prawnego do nieruchomości skutkować będzie natychmiastową koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie utratą dochodu, płynności finansowej i poniesieniem strat. Zarzuciła też naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak uzasadnienia wniosku, w sytuacji, gdy z treści naruszonego przepisu nie wynika, aby wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji obligatoryjnie musiał zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Powołała się także na okoliczności, które jej zdaniem można zakwalifikować do zdarzeń zmierzających do wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, związane z procesem likwidacji apteki. Do okoliczności tych zaliczyła m.in.: nagłą utratę dochodów, płynności finansowej, obowiązek zabezpieczenia produktów leczniczych i wyrobów medycznych znajdujących się na stanie apteki oraz powiadomienia jednostek sprawujących nadzór nad tego typu działalnością, a także problemy podatkowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nim argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tzw. postępowaniu wpadkowym, wszczętym na skutek wniesienia przez stronę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, o którym to wniosku mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić, czy zostały spełnione przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu w oparciu o analizę wniosku strony oraz dokumentów zebranych w aktach sprawy. Powyższy obowiązek wynika z systemowego odczytania art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. Na mocy tego ostatniego przepisu artykuły p.p.s.a. dotyczące wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień tychże sądów. W myśl zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odpowiednie odczytanie ww. przepisu dla postępowania wpadkowego, które kończy się postanowieniem dotyczącym wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego, polega na tym, że jako podstawę oceny sądu należy przyjąć akta sprawy, które dokumentują wszystkie ustalenia faktyczne poczynione w danym postępowaniu. Rozpoznając ww. wniosek wojewódzki sąd administracyjny nie może zatem pomijać w swoim rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swoje odzwierciedlenie w postanowieniu sądu (por. postanowienia NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GZ 134/18 i z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II GZ 722/17). W sytuacji, gdy do powyżej zaprezentowanych obowiązków sądu administracyjnego rozpoznającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej należy analiza wniosku strony z uwzględnieniem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie można zasadnie twierdzić, jak czyni to skarżąca w zażaleniu, że obowiązek uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a. Twierdzenie to pomija bowiem, że ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, a ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy. Dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy mieć przy tym także na uwadze, że postępowanie o udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak całe to postępowanie, toczy się z inicjatywny strony skarżącej (jest postępowaniem z wniosku strony), a zatem to skarżąca jest zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno przy tym odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Mimo, że Sąd I instancji prawidłowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ciążący na nim obowiązek analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji w celu weryfikacji twierdzeń strony pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., to – jak trafnie zarzuca skarżąca w zażaleniu – nie zrealizował go w sposób prawidłowy w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie w sprawie tej zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji o wykreśleniu skarżącej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Istotnie wniosek ten nie był uzasadniony w sposób obszerny i wyczerpujący, niemniej jego uzasadnienie zostało zawarte w skardze do Sądu I instancji (vide str. 5 uzasadnienia skargi, k. 4 akt sądowych), co Sąd ten zupełnie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, skarżąca wiedząc, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia jej wniosku i znając przyczynę tego rozstrzygnięcia (Sąd I instancji stwierdził bowiem, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, a tym samym, że skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.) w zażaleniu na zaskarżone postanowienie opisała okoliczności i zdarzenia związane z procesem likwidacji apteki, jako konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, można było je zakwalifikować jako zdarzenia zmierzające do wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane w zażaleniu okoliczności winny zostać zatem poddane przez Sąd I instancji szczegółowej analizie, również z uwagi na uprawnienia autokontrolne Sądu I instancji, określone w art. 195 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji, orzekając ponownie w sprawie z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oceni, czy opisane w zażaleniu okoliczności mogą mieć wpływ na udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że obowiązkiem Sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest bowiem analiza tego wniosku w odniesieniu do całokształtu zgromadzonej w aktach dokumentacji i na tej podstawie dokonanie oceny sytuacji strony w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwzględnieniem argumentacji zawartej w zażaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.