III SA/Po 468/20

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia 28 kwietnia 2020 roku nr XVII/130/20 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu g. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 28 kwietnia 2020 roku Rada Powiatu G. podjęła uchwałę XVII/130/20 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu gostyńskiego. Strona wniosła w terminie skargę na powyższą uchwałę wnosząc o jej uchylenie. W piśmie dodatkowym z dnia [...] sierpnia 2020 roku sprecyzowała zarzuty podnosząc naruszenie art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przekroczenie przez organ granicy upoważnienia zawartego w art.94 ust.1 ustawy Prawo farmaceutyczne ,a w konsekwencji bezprawne wymuszenie na skarżących naruszeń przepisów prawa pracy, naruszenie art. 94 ust.2 ustawy Prawo farmaceutyczne, niesporządzenie uzasadnienia przedmiotowej uchwały, pominięcie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców dotyczących swobody działalności gospodarczej, pominięcie podstawowych zasad konstytucyjnych i w konsekwencji wymuszenie na skarżących bezpłatnego świadczenia usługi. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie indywidualnych uprawnień skarżących poprzez pominięcie i zlekceważenie stanowiska W. Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. i uchwał samorządu zawodowego. W uzasadnieniu wskazano, że art. 94 ust.1 Prawa farmaceutycznego nie wskazuje wprost, że dostępność do świadczeń usług aptecznych ma być całodobowa, lecz ma być dostosowana do potrzeb ludności, w tym również porze nocnej. W ocenie skarżącego realizacja zaskarżonej uchwały narusza szereg przepisów godząc w interes prawny i osobiste uprawnienia właścicieli aptek. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej, polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taka aptekę nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej ,a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty sąd podzielił. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.5 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art.147 § 1 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 94 ust.2 i 40 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. - Prawo farmaceutyczne.(Dz. U. 2020, poz. 944).Podzielić w tym miejscu należy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że ograniczenia dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustanowione zostały w drodze ustawy i są konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Nie stanowi więc naruszenia art. 94 ust.1 i 2 tej ustawy przyjęcie, że pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość ,że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 1-2 prawa farmaceutycznego i w tym zakresie nie ma też sprzeczności z treścią art. 40 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. - O samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019r. poz. 511 ze zm). Nie może też odnieść oczekiwanego rezultatu podniesiony przez stronę skarżącą argument naruszenia interesów skarżącej poprzez naruszenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Apteki ogólnodostępne pełnią misję publiczną, a z niej wynikają określone obowiązki - wśród nich także obowiązek dostępności ich usług także poza standardowym rozkładem godzin pracy. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawodawca w regulacji , o której mowa w art. 94 ust.1 u.p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności, odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione, gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego, jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego - akcentowanego już wyżej - interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne, jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono zaś właściwej radzie powiatu. Uchwała rady powiatu w tym przedmiocie ma więc charakter wyłącznie wykonawczy. Z tego samego powodu jako nieuprawniony staje się zarzut dotyczący naruszenia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Analizując kolejne zarzuty skargi wskazać należy, że skarżąca jednoznacznie zarzuciła organowi pominięcie stanowiska W. Okręgowej Rady Aptekarskiej oraz uchwał samorządu aptekarskiego i nie sporządzenie jej uzasadnienia. Pomimo tego nie załączono do akt choćby protokołu posiedzenia Rady, z którego wynikałoby, że projekt uchwały przedłożono radnym, czy wnieśli oni zastrzeżenia, czy jednogłośnie podjęli uchwałę, a przede wszystkim czy podjęta została z uwzględnieniem analizy potrzeb ludności. Ustawodawca nałożył jedynie na organ obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f., opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania powyższych opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Wobec braku uzasadnienia uchwały czy choćby protokołu posiedzenia nie sposób ocenić, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w/w przepisie, a więc po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego, wójtów i burmistrzów. Jakkolwiek powyższe opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy, to jednak obowiązkiem sądu jest także sprawdzenie, czy nastąpiło formalne wypełnienie przez radę powiatu procedury opiniodawczej i czy zaskarżona uchwała realizuje ten obowiązek nie naruszając obowiązujących przepisów prawa i nie przekraczając granic upoważnienia do jej wydania. Bezpośrednio z powyższym związany pozostaje zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2020r., o sygn. II GSK 3624/17 (dostępny baza CBOSA) - "Podkreślić należy, że uchwały rady powiatu podejmowane na podstawie art. 94 ust. 2 p.f., powinny posiadać uzasadnienie. Uregulowania prawa farmaceutycznego, co prawda nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak obowiązek jego należy wywieść z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Niedopuszczalne jest więc podejmowanie uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też w sposób uniemożliwiający, z uwagi na brak stosownych informacji, poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA, wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18). Uwzględniając powyższe uwagi, wskazać należy, że podjęta uchwała Rady nie zawiera uzasadnienia. Brak jest też informacji, co do okoliczności, które wskazywałyby na motywy uchwalenia uchwały, a więc w zakresie wskazanego rozkładu dyżurów aptek w porze nocnej i w niedziele i święta". Pozostały one nie znane, pomimo, że podjęta została w krótkim, bo 2 miesięcznym okresie od podjęcia poprzedniej uchwały Rady Powiatu (XV/123/20), która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III SA/Po 284/20 i która – co wiadomo Sądowi z urzędu – również nie posiadała uzasadnienia. Sąd, podzielając powyższe stanowisko na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd przez przeoczenie nie zasądził stronie kosztów postępowania i nie zamieścił w wyroku odpowiedniego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Jednakże wyrok w tym zakresie może być uzupełniony w trybie art. 157 P.p.s.a. jeśli strona w ciągu 14 dni od doręczenia niniejszego wyroku zgłosi wniosek o jego uzupełnienie poprzez zamieszczenie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.