II OSK 1384/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1249/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1249/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty handlowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonej w O., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że "w świetle uchybień popełnionych przez organy administracji I i II instancji, wobec których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeszedł do porządku - jako w pełni zasadny jawi się zarzut uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, pomimo że naruszenie prawa przez organy administracji zostało określone i uzasadnione w skardze zgodnie z treścią przepisu art. 57 par 1 pkt 3 ppsa. Doszło zatem do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z prawdą ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować uchyleniem skarżonego skargą z dnia [...].10.2017 r., decyzji [...]WINB w S. Uszło bowiem uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wręcz jaskrawe naruszenie przez organy administracji I i II instancji przepisów: - art. 7 KPA - nie podjęto bowiem działań pozwalających na dokładne i prawdziwe ustalenie stanu faktycznego, całkowicie lekceważąc słuszny interes strony – całkowicie zlekceważono to, że obiekt przed i po pożarze jest taki sam, z wyjątkiem nieodtworzonych "ścianek działowych" (z blachy falistej) wewnątrz; - art. 8 KPA - sposób postępowania organów I i II instancji w żadnym razie nie może pogłębiać zaufania do władzy publicznej, skoro stale powoływano się na "skargę" osoby trzeciej, której treść ani zdaniem nie dotyczyła sytuacji Pana A. S., lecz innej zupełnie osoby, co do której PINB w G. jakichkolwiek działań nie podjął; - art. 9 KPA i art. 78 oraz art. 79 KPA - bowiem zupełnie nie informowano skarżącego o mających dla niego znaczenie okolicznościach (nie jest tym bowiem nakaz wstrzymania działań mego Mandanta, który to nakaz też oparto na błędnym założeniu i de facto zakłamaniu stanu faktycznego poprzez bezzasadne przyjęcie istnienia przed pożarem jakichś "szczęk", co miało skutki w bezzasadnie negatywnych orzeczeniach) - dlatego strona nie mająca doświadczenia w postępowaniu administracyjnym zupełnie nie wiedziała o jej uprawnieniach w postępowaniu dowodowym i nie korzystała z możliwości jej służących; - art. 10 par. 1 KPA, art. 41 i art 42 i art. 43 KPA oraz art. 61 par 4 KPA - poprzez wadliwe (nie stronie, lecz przypadkowej osobie trzeciej) doręczenie powiadomienia o wszczęciu postępowania i pouczeń tam zawartych, co pozbawiało stronę możliwości skutecznego bronienia się przed działaniami organu I instancji podporządkowanymi błędnej tezie, jakoby obiekt mego Mandanta po remoncie miał być innym obiektem, aniżeli ten istniejący przed remontem i pożarem - co nie polega na prawdzie i jest teza rażąco nieuprawnioną; - art. 77 par. 1 KPA - albowiem całkowicie organ I instancji zaniechał prowadzenia w wyczerpujący i obiektywny postępowania co doprowadziło do tego, ze swe orzeczenie oparł na nieprawdziwym stanie faktycznym, co następnie powielił organ II instancji, zaś potem - wprowadzony tym w błąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyrok.". Skarżący kasacyjnie dodał również, że "czyni z zarzutów i uzasadnienia jego skargi z dnia [...].10.2017r., integralna cześć niniejszej skargi kasacyjnej, skoro trafnie tam podniesione, prawdziwe i uzasadnione zarzuty nie znalazły uznania w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.". Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie kontroli z [...] maja 2016 r., [...] maja 2016 r. i [...] listopada 2016 r., ustaliły, że na działkach nr [...] i [...] w O. wykonano obiekt o konstrukcji stalowej opartej na slupach stalowych o profilu zamkniętym, tj. wiatę. Przedmiotowa wiata obudowana jest z trzech stron blachą trapezową, natomiast od frontu jest zabudowana plandeką w kolorze białym oraz nadwieszonym od frontu zadaszeniem o wymiarach 6,50 m x 15,0 m. Całkowity wymiar wiaty to 9,37 m x 18,0 m i wysokość od 2,40 m do 3,20 m, dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Powierzchnia kontenera handlowego w części południowej na szerokości około 2 m pokryta jest płytami OSB. W toku czynności administracyjnych ustalono, że A. S., zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r., zgłosił do Starostwa Powiatowego w G. zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie czterech kontenerów handlowych o wymiarach 2 m x 6 m, 2 m x 2 m, 2 m x 3 m i 2 m x 6 m i wysokości 2,30 m do 2,40 m, położonych na ww. działce. Prace miały być związane z wymianą uszkodzonego, w wyniku pożaru z [...] marca 2016 r., poszycia z blachy trapezowej. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły jednak, że zamiast wyremontować zgłoszone obiekty, w miejscu ich usytuowania skarżący kasacyjnie wykonał nowy większy obiekt handlowy – wiatę, o wymiarach przywołanych wcześniej (9,37 m x 18,0 m i wysokość od 2,40 m do 3,20 m). Na wybudowanie przedmiotowej wiaty skarżący kasacyjnie nie posiada stosownego pozwolenia. W protokole kontroli z [...] maja 2016 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że kontrolowany "obiekt został wyremontowany zgodnie ze stanem faktycznym, jaki istniał przed wybuchem pożaru, obiekt ma takie same wymiary i kształt jak przed pożarem. Elementy stalowe zostały oczyszczone i pomalowane. Pokrycie dachowe wymienione.". Wobec powyższego, PINB w G., postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego kasacyjnie obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Skarżący kasacyjnie nie wykonał ww. obowiązku. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, [...] listopada 2016 r. skarżący kasacyjnie zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego i oświadczył, że "nie wybudował żadnego obiektu (tylko go wyremontował – zgodnie ze zgłoszeniem) w związku z tym nie będzie dostarczał żadnej dokumentacji a tym bardziej wnosił opłaty legalizacyjnej." (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę ustalenia organów oraz materiał dowodowy sprawy, słusznie zatem sąd wojewódzki stwierdził, że wiata o wymiarach 9,37 m x 18,0 m i wysokości od 2,40 m do 3,20, nie jest obiektem, który został wskazany w zgłoszeniu z [...] kwietnia 2016 r. Prawidłowe jest także stanowisko sądu, zgodnie z którym ww. wiata, której powierzchnia zabudowy wynosi 168,66 m2, to obiekt budowlany, na którego budowę wymagane jest, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę. Nawet gdyby skarżący kasacyjnie jedynie odbudował ww. wiatę, a nie ją wybudował, to i tak konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę – wiata w przywołanych wyżej wymiarach nie była objęta ani zgłoszeniem, ani wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Nie bez znaczenia jest także fakt, że obiekt istniejący na działkach nr [...] i [...], jak ustalił organ pierwszej instancji, nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIV/214/08 Rady Miasta Cedynia z dnia 24 listopada 2018 r., który na ww. działkach przewiduje teren obsługi komunikacji i zieleni izolacyjnej. Oznacza to więc, że niemożliwe byłoby doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 10 § 1, 41, 42, 43 i art. 61 § 4 k.p.a. wskazać należy, że bez wątpienia skarżący kasacyjnie brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej wiaty. Przede wszystkim, uczestniczył we wszystkich kontrolach przeprowadzonych [...] maja 2016 r., [...] maja 2016 r. i [...] listopada 2016 r. na działkach nr [...] i [...] (protokoły kontroli, k. 5, 7 i 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponadto, skarżący kasacyjnie sam odbierał większość kierowanych do niego przesyłek w trakcie postępowania, w tym zawiadomienie z [...] czerwca 2016 r. o wszczęciu postępowania (k. 8 akt administracyjnych i dołączone do niej zwrotne potwierdzenie odbioru, z własnoręcznym podpisem A. S.) oraz zawiadomienie z [...] kwietnia 2017 r. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim (k. 19 akt administracyjnych i dołączone do niej zwrotne potwierdzenie odbioru, z własnoręcznym podpisem A. S.). Skarżący kasacyjnie zwracał się też do organu o udostępnienie dokumentacji sprawy (pisma z [...] października 2016 r., k. 14, oraz z [...] kwietnia 2017 r., k. 20 akt administracyjnych), jak również sam się z nią zapoznał w siedzibie organu [...] listopada 2016 r. (k. 15 akt administracyjnych). Wobec powyższego zarzut naruszenia ww. przepisów należało uznać za nieuzasadniony – skarżący kasacyjnie nie tylko był prawidłowo zawiadamiany o czynnościach, przeprowadzanych przez organ, ale także brał czynny udział w całym postępowaniu i miał pełną wiedzę o jego przebiegu. Na marginesie przypomnieć należy, że obwarowanie skargi kasacyjnej przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.), poza tym, że łączy się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 594/18, LEX nr 2798888). Niestety, w niniejszej sprawie, wbrew tym założeniom, skarga kasacyjna została napisana językiem trudnym do zrozumienia, a sposób sformułowania przedstawionych w niej zarzutów nie pozwala na proste i nie budzące wątpliwości zrekonstruowanie toku myślowego jej autora. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).