II SA/Rz 595/06

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. i S.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących D. i S.F. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...]roku , który po rozpatrzeniu skargi D. i S.F. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] roku nr [...] odmawiającą , po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z [...][...] zatwierdzającej projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla wsi K.W. w odniesieniu do działek nr 1953/4 i 1953/5. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku była wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K.W. w dniach [...] roku. Jest ostateczna. D. i S.F. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją ostateczną , a jako podstawę wznowienia wskazali przesłankę określoną w art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. zarzucając, że jako właściciele działek nr 1953/4 i 1953/5 zostali pozbawieni prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. W szczególności nie została im doręczona decyzja Starosty K. z dnia 27 listopada 2002 roku , o wydaniu której dowiedzieli się dopiero około 15 grudnia 2004 roku. Starosta K. odmówił wznowienia postępowania decyzją z [...] roku [...] wskazując, że wniosek o wznowienie został złożony po upływie jednego miesiąca od daty powzięcia przez strony wiadomości o wydanej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji /k.30/. PWINGiK decyzją [...] z [...] uchylił decyzję z [...]r. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w obowiązującym operacie ewidencji działka 1954/1 jest wykazana na rzecz L.W.P. ,a działka 1962 na rzecz H.H. Zaskarżona decyzja nie była im doręczona. W tej sytuacji należy przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania oraz ustalić, czy zachodzą okoliczności do wznowienia postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie, postanowieniem z dnia [...] roku [...] Starosta wznowił postępowanie administracyjne , a następnie , decyzją z dnia [...] roku[...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] roku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków na opracowanej mapie ewidencyjnej granice działki nr 1953/5 z działkami sąsiednimi zostały przyjęte z operatów ewidencyjnych nr [...] i [...] włączonych do zasobu geodezyjnego i w tych granicach , ze współrzędnych punktów załamania granic została obliczona powierzchnia działek, co jest zgodne z treścią §36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazano też, że podczas przeprowadzonej w dniu 10.06.2005 rozprawy administracyjnej na gruncie, strony nie wskazały zgodnego przebiegu granicy , co uniemożliwia przeprowadzenie pomiaru sprawdzającego. Od decyzji Starosty K. złożyli odwołanie D. i S.F., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź o wydanie decyzji merytorycznej w sprawie przebiegu granic zgodnie ich wnioskiem. Zarzucili naruszenie przez organ I instancji naruszenie przepisów art. 7,77,107 § 1 i 3 , 145 § 1 k.p.a. oraz przepisu art.24 a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ II instancji wskazał, że : - w 2002 roku została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu K.W. Projekt operatu, zgodnie z § 40 rozporządzenia z 29.03.2001 był wyłożony do wglądu zainteresowanych w terminie od 21 lutego 2002 roku do 7 marca 2002 roku. O wyłożeniu projektu operatu , D. i S.F. powiadomieni zostali zawiadomieniem Starosty K., ale z możliwości zapoznania się z danymi ewidencyjnymi nie skorzystali. - Po wyłożeniu projektu oraz po rozpatrzeniu zgłoszonych zastrzeżeń, Starosta K. decyzją z [...] roku orzekł o zatwierdzeniu operatu. Decyzja doręczona została osobom i jednostkom, które złożyły zastrzeżenia do danych ewidencyjnych, a pozostałym zainteresowanym została podana do wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od 16 do 31 grudnia 2002 roku. D. i S.F. nie złożyli odwołania i decyzja w stosunku do ich działek stałą się ostateczna. -obecnie D. i S.F. zakwestionowali wykazany w operacie ewidencyjnym przebieg granicy i powierzchni ich działek nr 1953/4 i 1953/5 i wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. - w dniu [...] r. D. i S.F. oświadczyli do protokołu , że o decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków dowiedzieli się w dniu [...]roku. W tej sytuacji należy uznać, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. -podczas modernizacji ewidencji gruntów budynków granice działek 1953/4 i 1953/5 zostały przyjęte z operatu geodezyjnego włączonego do zasobu geodezyjnego w dniu 27 czerwca 1990 za nr 8/90 – 4075 z podziału działki nr 1953/1 oraz z operatu geodezyjnego włączonego do zasobu w dniu [...] za nr 15/90-4075z podziału działki nr 1954. W związku z tym, że dane zawarte w operatach odpowiadały obowiązującym standardom technicznym, podczas modernizacji nie dokonywano pomiaru na gruncie. -Podczas przeprowadzonej w dniu [...] roku rozprawy administracyjnej, D.F. /dz. 1953/5/ i W.P./dz.1954/1/ nie wskazali zgodnego przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami , co uniemożliwiło dokonanie pomiaru sprawdzającego. Postępowanie wykazało spór co do przebiegu granicy, co powinno być rozstrzygnięte w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. - Zarzut odwołania, że wznowienie postępowania powinno odnosić się do całej decyzji zatwierdzającej modernizację ewidencji, a nie tylko do działek 1953/4 i 1953/5 nie znajduje uzasadnienia, bowiem zakres podmiotowy i przedmiotowy decyzji I instancji jest konsekwencją zastosowania art. 62 k.p.a. - Zarzut, że w operacie ewidencyjnym granica działki 1953/5z działkami sąsiednimi powinna zostać wykazana zgodnie z operatem geodezyjnym sporządzonym przez geodetę K.W./ B.S. / nie jest zasadny, bowiem operat taki nie został włączony do zasobu geodezyjnego. - D. i S.F. ustanowili swoją córkę M.G. swoim pełnomocnikiem, co oznacza, że zgodnie z art.40 § 2 należało decyzję doręczyć pełnomocnikowi. Naruszenie tego przepisu nie może stanowić, zdaniem organu odwoławczego, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli D. i S.F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty K. z dnia [...] roku [...] w odniesieniu do działek nr 1953/4i 1953/5 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucili : 1/ naruszenie art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. , gdyż pomimo ustanowienia pełnomocnika, organ I doręczył decyzję tylko stronie. 2/ naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ winien rozpatrywać we wznowionym postępowaniu tylko w zakresie dwóch działek, podczas, gdy decyzja zatwierdza projekt operatu opisowo kartograficznego modernizacji ewidencji wsi , a nie jedynie w odniesieniu do działek 1953/4 i 1953/5. Przedmiot orzekania został określony w samej osnowie decyzji i odnosi się do całej wsi, dlatego organy nie mogły orzekać we wznowionym postępowaniu co do dwóch działek. 3/ naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przedwczesne przyjęcie , że pomiędzy stronami istnieje spór graniczny. Wydzielenie działki nr 1953/5 nastąpiło z nieruchomości skarżących na podstawie aktu notarialnego z 3 grudnia 1990 A [...] z którego wynika, że została utworzona działka 1953/5o pow. 15 a, który to podział przedstawiony został na mapie uzupełniającej z 27 czerwca 1990 r. Rzeczą organu było więc dokonanie synchronizacji dokumentacji z podziału nieruchomości opisanych w K.w. z dokumentacją prowadzoną przez organy ewidencyjne. Organ nie odniósł się do argumentów skarżących. Podstawą założenia ksiąg wieczystych i wpisów do ewidencji były akty notarialne i decyzje podziałowe. W stanie prawnym tych nieruchomości nie zaistniała po 3 grudnia 1990 r. żadna zmiana. Stąd wniosek, że zmodernizowana ewidencja utworzyła nowy stan prawny nieruchomości , naruszając konstytucyjne prawo własności. Wyjaśnienie stanu faktycznego pozwoli ustalić czy nie zaistniała pomyłka popełniona przez organy , co do uwidocznienia przebiegu granic pomiędzy działkami 1953/5, 1954/2 i 1954/1. 4/ niedoręczenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu modernizacji ewidencji wszystkim stronom postępowania i naruszenie art. 42 k.p.a. odnośnie zastępczej formy doręczenia decyzji poprzez jej wywieszenie wobec braku przepisu w prawie materialnym upoważniającym organy do takiego działania. 5/organy nie wyjaśniły ,na podstawie jakich przepisów winny działać. W odwołaniu z [...] roku skarżący zarzucili wydanie decyzji po wznowieniu postępowania z naruszeniem art. 24 a wprowadzonego ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ... /Dz. U. nr 141 poz.1429 ze zm /. , która weszła w życie [...]r. zatem przepis ten obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut, że podczas modernizacji ewidencji gruntów został utworzony nowy stan prawny nieruchomości nie znajduje uzasadnienia. Wykazane na mapie ewidencyjnej granice zostały przyjęte z operatów geodezyjnych 15/90-4075 i 8/90/40/75 włączonych do zasobu geodezyjnego, na które powołują się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie, D. i S.F. domagali się rozpatrzenia sprawy ustalenia granic i powierzchni działki nr 1953/5 położonej w K.W. wskazując na różnicę powierzchni tej działki wykazaną w akcie notarialnym A [...]i w ewidencji gruntów. Sprawy dotyczące m.in. geodezji i kartografii, krajowego systemu informacji terenie, ewidencji gruntów i budynków, państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne / t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 240 , poz. 2027/, zwana dalej ustawą . Zgodnie z art. 20 i nast. ustawy ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach , które stanowią podstawę planowania przestrzennego , wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych , statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Odnośnie gruntów – zawiera ona informacje o ich położeniu , granicach , powierzchni , rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających. Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrujące stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Organy ewidencyjne odmówiły uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z [...][...] zatwierdzającej projekt operatu opisowo kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla wsi K.W. w odniesieniu do działek 1953/4 i 1953/5. Skarżący D.i S. westionując wykazaną w ewidencji, po modernizacji , powierzchnię działki nr 1953/5 – 0,1072 ha, wskazali akt notarialny z 3 grudnia 1990 A[...] którym działka ta/ wówczas oznaczona nr 15/3/ ma powierzchnię 0,15 ha. Zarzucili , że nie znają przyczyny zmiany powierzchni działki, stąd wnoszą o ustalenie przebiegu ich granic, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprzed modernizacji gruntów. Niekwestionowanym w sprawie jest fakt, że na mocy decyzji Wójta gminy K. nr [...] z [...]r. działka nr 1953 ,1952,1941 i 1942 zniesione zostały do nowoutworzonej działki nr 1953/1 o pow. 1,09 ha. Ta sama decyzja zatwierdza projekt podziału działki 1953/1 na działki 1953/2 o pow. 0,60 ha, 1953/3 o pow. 0,09 ha, 1953/4 o pow. 0,25 ha oraz 1953/5 / droga /o pow. 0,15 ha zgodnie z projektem podziału sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. K.W. L.ks. robót [...] zgłoszonego w ODGiK w K. pod nr 8/90 – 4075 z 14 maja 1990. Do decyzji dołączono szkic polowy, pierworys Nr[...], na którym granice przedmiotowej drogi biegną równolegle. Porównanie wspomnianego szkicu z mapą z kwietnia 2003 roku wykonaną po modernizacji gruntów i budynków zatwierdzoną decyzją Starosty K. z [...] roku [...] wykazuje wyrażną różnicę przebiegu działki 1953/5, w szczególności , na póżniejszej mapie droga zwęża się znacznie na wysokości działek 1962 ,1954/2 z jednej strony i działek 1953/3 i 1953/4 z drugiej strony. Jak wskazano wyżej, powierzchnia działki 1953/5 określona została w decyzji Wójta Gminy K. z [...] na 0,15 ha. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w programie EWID 2000, powierzchnia działki 1953/5 /droga/ wynosi 0,1073 ha, co oznacza , że w stosunku do stanu z 1990 roku zmniejszyła się o około 1/3. Skarżący zarzucili, że w stanie prawnym nieruchomości po 3 grudnia 1990 roku nie zaistniała żadna zmiana. Sąd podziela pogląd, że organy ewidencyjne utworzyły na gruncie nowy stan prawny naruszając prawo własności skarżących. Z przepisu art. 20 wskazanej ustawy, w zw. z § 44 pkt.2 i § 47 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 454 ), zwanego dalej rozporządzeniem, wynika, że ewidencja ta powinna być utrzymana w stanie aktualności . Aktualizacji danych dokonuje się na wniosek lub z urzędu na podstawie przedłożonych dokumentów , którymi są : prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, akty normatywne ilustrujące stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów /art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 46 rozporządzenia /. Oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno – deklaratoryjny i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych / vide: wyroki NSA 27 . 10. 1998 sygn. II S.A. 1094/98 LEX nr 41305, NSA z 20.11.1998 sygn.II.SA 914/98 LEX 41816, NSA z 13.05.1999 sygn.II SA566/99LEX46217/. W świetle powyższego – kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W rozpatrywanej sprawie nie została wyjaśniona kwestia zmniejszenia o blisko 1/3 powierzchni działki nr 1953/5 ,a porównanie map sprzed i po modernizacji wyrażnie wskazuje na odmienny przebieg granicy tej działki. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. W ocenie Sądu organy administracji naruszyły przez to zasadę prawdy obiektywnej zawartą w przepisie art. 7 k.p.a zobowiązującą do podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji , że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi K.W. granice działek nr 1953/4 i 1953/5 zostały przyjęte z operatu geodezyjnego włączonego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] za nr 8/90 – 4075 z podziału działki 1953/1 oraz operatu geodezyjnego włączonego do zasobu w dniu [...] za nr 15/90- 4075 z podziału działki nr 1954. Organ dodał, że dane zawarte w tych operatach odpowiadały obowiązującym standardom technicznym, dlatego podczas modernizacji nie dokonywano pomiaru na gruncie i nie wyjaśnił przyczyny zmiany powierzchni przedmiotowej działki. Stosownie do przepisu art. 75§ 1 k.p.a. , jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty , zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin, a zgodnie z art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ustosunkowanie się przez organ do tak istotnej okoliczności , jak zmniejszenie powierzchni działki o 1/3, świadczy o naruszeniu wymienionych przepisów postępowania administracyjnego , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one powtórzeniem zarzutów odwołania, na które organ odwoławczy odpowiedział w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. , stwierdzając na podstawie art. 152 tej ustawy , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do przepisu art. 200 P.p.s.a.