II GW 54/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa Zachodniopomorskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu postanawia: wskazać Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. ; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo budowlane, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Zachodniopomorskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Koszalinie a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu. GDDKiA wnioskował o wskazanie Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku A. Sp. z o.o. w T. w ww. przedmiocie. Ponadto organ wniósł o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą zawisłą przed NSA i toczącą się pod sygn. akt I OW 285/19 oraz o zasądzenie od organu pozostającego w sporze na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza Gminy K. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci przyłącza gazu, w działce [...]. Wójt Gminy K. przekazał powyższy wniosek według właściwości do GDDKiA w Szczecinie wskazując, że droga znajdująca się na działce [...] nie stanowi drogi będącej w zarządzaniu Burmistrza K. W związku ze zmianą na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych kategorii tej drogi publicznej, GDDKiA - nie będąc już jej zarządcą - przesłał wniosek do rozpoznania Zachodniopomorskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich, będącemu zarządcą dróg kategorii wojewódzkiej. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Zarząd odesłał do GDDKiA przedmiotowy wniosek argumentując, że w jego ocenie w Koszalinie w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do przejęcia odcinka drogi pasa drogowego, stanowiącego nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, we władaniu GDDKiA Oddział w Szczecinie, które stanowią drogę z jej elementami, przebiegającą przez K. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu stoi na stanowisku, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich, bowiem czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, jest kategoria, do której została zaliczona droga publiczna. Ponieważ z dniem 10 października 2019 r. oddano do użytku drogę krajową S-6, która zastąpiła dotychczasową drogę nr 6, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych drogę tę zaliczono z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich. Organ stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy odcinek drogi krajowej nr 6, przebiegający przez miejscowość K., uzyskał z dniem 10 października 2019 r. kategorię drogi wojewódzkiej. W ocenie organu wnioskującego, z chwilą oddania do użytkowania drogi krajowej nr 6, dotychczasowa droga krajowa nr 6 zarówno na odcinku obwodnicy, jak i w części, w której znajdowała się ona w granicach administracyjnych miasta K., na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym, zdaniem GDDKiA, organem właściwym dla dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego w pełni poparł i zaakceptował stanowisko zaprezentowane przez Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Koszalinie, przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Organ nie zgodził się z argumentacją GDDKiA, która podnosi warunki zaliczenia nowych dróg do kategorii dróg krajowych, bowiem w omawianym przypadku nowa droga krajowa nie powstała poprzez wybudowanie od podstaw, a poprzez skrócenie istniejącej drogi krajowej. Zarząd wskazał, że przez wiele lat ustawodawca przedkładał projekt rozporządzenia w sprawie pozbawienia kategorii drogi krajowej odcinka, który faktycznie w 2002 r. utracił charakter drogi krajowej, jednakże nie porozumiał się skutecznie z ewentualnym nabywcą tego odcinka, stąd nie mógł po 2006 r. opracować obowiązującego rozporządzenia. Brak było stosownej uchwały zaliczającej przedmiotowy odcinek do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Zarządu, skoro zarządca drogi krajowej przebiegającej ul. [...] - pl. [...] - ul. [...] w K. nie potrafił skutecznie doprowadzić do przekazania tej drogi zarządcy kategorii gminnej, powinien był nadać jej nowy numer, ponieważ droga ta przestała pełnić rolę odcinka drogi krajowej nr 6 i nie była jako taka oznakowana. W ocenie organu, zarządca drogi krajowej wykazał się opieszałością w podejmowaniu działań mających na celu jednoznaczne uporządkowanie stanu prawnego drogi krajowej. W jego ocenie, nie można za tę opieszałość obciążać zarządcy drogi wojewódzkiej, który doprowadził do uporządkowania przebiegu drogi wojewódzkiej nr 163 i m.in. przejął część byłej drogi krajowej nr 6, służącą realizacji potrzeby ruchu drogą wojewódzką nr 163. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zaliczeniu do kategorii drogi wojewódzkiej podlega odcinek drogi krajowej zastąpiony nowym odcinkiem drogi. Stąd zaliczeniu do kategorii drogi wojewódzkiej z dniem 10 października 2019 r. podlega tylko odcinek drogi krajowej nr 6, prowadzący dotychczas ruch o charakterze tanzytowym, tj. przebiegający po obwodnicy K. Przebieg po ul. [...], pl. [...] i ul. [...] został zastąpiony przez przebieg obwodnicą K., a dopiero ten przez drogę ekspresową nr S-6. Droga ekspresowa nr S-6 zastąpiła bowiem dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr 6 na odcinku [...]-[...], w których to miejscowościach można wyznaczyć punkt początkowy i końcowy dotychczasowego i nowego przebiegu drogi. W ocenie Zarządu nie można zatem powiedzieć, że droga ekspresowa zastąpiła drogę krajową w K., gdyż nie ma z nią ani jednego punktu wspólnego, a przede wszystkim nie zastępuje przebiegu od jej punktu początkowego do jej punktu kocowego. Powyższe okoliczności, zdaniem organu pozostającego w sporze, w pełni obalają stanowisko prezentowane przez zarządcę drogi krajowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi obiektu budowlanego w postaci przyłącza gazu [...] na działce [...] (przyłącze do działki [...] – tzw. przecisk). W myśl art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza gazu, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarząd województwa jest zarządcą dróg wojewódzkich, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych. Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 6 była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z dniem 10.10.2019 r. została oddana do użytku droga krajowa nr S-6, która zastąpiła dotychczasową drogę nr 6. Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 6 (na odcinku przebiegającym przez K., tj. Plac [...] i ulica [...]) kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), a z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziano zatem obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. W przypadku odcinka drogi krajowej zastąpionego odcinkiem drogi nowo wybudowanym zostaje on zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Jak zaznacza się w orzecznictwie wprowadzenie tego typu regulacji wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., II GW 8/14- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotychczasowy odcinek drogi wojewódzkiej nr 6 przebiegający przez K., tj. Plac [...] i ulicę [...] został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi S-6 i nowo wybudowany odcinek drogi został oddany do użytkowania. Stosownie zatem do art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z chwilą oddania do użytkowania nowo powstałego odcinka drogi, dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 6 został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, której zarządcą w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy jest Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego. Podkreślenia nadto wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a – 5d ww. ustawy). Na marginesie należy zaznaczyć, że nie sposób podzielić argumentacji Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego, w myśl której przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania, gdy nowy odcinek drogi ekspresowej znajduje się w innym miejscu, niż dotychczasowa droga krajowa w K., ponieważ nie ma z nią ani jednego punktu wspólnego oraz nie zastępuje jej przebiegu od jej punktu początkowego do jej punktu końcowego. Rozumowanie to jest nieracjonalne. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA - jest oczywiste, że przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga (co odnosi się także do drogi ekspresowej S-6), często przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II GW 18/15- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.