II GSK 427/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 777/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 października 2017r., sygn. akt III SA/Kr 777/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] maja 2017r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "organ I instancji") z [...] lutego 2017r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł. za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu 13 grudnia 2016r. w miejscowości [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: "ITD.") dokonali kontroli autobusu marki Mercedes-Benz nr rej. [...], kierowanego przez skarżącego. Kontrolę poprzedziła obserwacja przeprowadzona przez inspektorów ITD, w trakcie której stwierdzono, że kierowca zatrzymał się na przystanku "[...]" w [...] o godz. 6:37 i nie pojechał na przystanek końcowy "[...]", będący jednocześnie przystankiem początkowym przy realizacji kolejnego kursu. Kierowca nie podpisał protokołu kontroli, nie wnosząc jednocześnie do niego żadnych zastrzeżeń. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z [...] lutego 2017r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, decyzją z [...] maja 2017r., organ odwoławczy uznał, że kierowca nie zastosował się do warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na linii [...], ponieważ pominął przystanek końcowy, który jest jednocześnie przystankiem początkowym na linii regularnej [...]. Organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1907 ze zm., dalej: "u.t.d."), wyłączającego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie. Wskazał że okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu pojazdów skutkującego opóźnieniem w realizacji przewozu regularnego może powodować odstąpienie od nałożenia kary za niezgodne z warunkami zezwolenia wykonywanie przewozu regularnego w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu, natomiast nie wyłącza odpowiedzialności strony za pomijanie przystanków na danej linii regularnej. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości i nie był kwestionowany przez skarżącego, natomiast spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy można było przyjąć, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 92c u.t.d. W ocenie WSA organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Skarżący składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych był zobowiązany, w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d., dołączyć proponowany rozkład jazdy. W konsekwencji miał obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, przestrzegając ustalonej trasy przejazdu i zatrzymując się na wyznaczonych przystankach. Wskazał, że rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i jest zawsze okazywany do kontroli wraz z wypisem z zezwolenia. Dlatego też kierowca wykonujący przewozy regularne osób na podstawie takiego zezwolenia ma obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach wskazanych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Skoro bowiem trasa została ustalona w sposób wskazany przez przewoźnika, to kierowca nie ma swobody wyboru przystanków na których się zatrzyma i przystanków, które pominie. WSA podzielił stanowisko organu, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., wyłączającego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie. Zdaniem Sądu I instancji okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu pojazdów skutkującego opóźnieniem w realizacji przewozu regularnego może powodować odstąpienie od nałożenia kary za niezgodne z warunkami zezwolenia wykonywanie przewozu regularnego w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu, natomiast nie wyłącza odpowiedzialności strony za pomijanie przystanków na danej linii regularnej. Reasumując WSA stwierdził, że poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów u.t.d. nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków. Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art.92a ust.1, 6 i 7 w związku z Lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący zatrzymał się na przystanku "[...][...] w [...] o godz. 6.37 i nie pojechał na przystanek końcowy "[...]", co uzasadnia przyjęcie odpowiedzialności skarżącego za naruszenie przepisów ustawy i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji gdy na powyższe naruszenie skarżący nie miał wpływu, nie powstało ono wskutek zdarzeń i okoliczności które mógł przewidzieć, co uzasadniało zastosowanie przepisu art.92c u.t.d., 2/ naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy - ustalenia Sądu wynikają z nieprawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, a dokonana ocena tego materiału biorąc pod uwagę zastosowane przepisy ustawy o transporcie drogowym budzi zastrzeżenia. Zarządzeniem z 12 listopada 2020r. w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1842) Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w przywołanym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. Odnosząc się do nich, ich ocenę poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc, wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu Administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 315/11, z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, LEX nr 1447212). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie znalazł się żaden z tych koniecznych elementów, co powoduje, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Kwestią sporną jest to, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. Przed odniesieniem do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. przesłanki, które wyłączają odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem one wyznaczają zakres postępowania dowodowego oraz kierunek oceny zebranych dowodów w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący zatrzymał się na przystanku "[...] o godz. 6.37 i nie pojechał na przystanek końcowy " [...]". Odnotować także należy, że nałożona na skarżącego kara wynosiła [...] zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i wymierzona została na podstawie art. 92a ust.1, ust. 6 i ust. 7 w związku z Lp.2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania powołanej normy prawnej niezbędne jest, co wynika wprost z treści przepisu, aby obie przesłanki wskazane w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. zaistniały łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis ten odnosi się do takich zdarzeń i okoliczności, które nie są typowe, lecz są nadzwyczajne, ponadprzeciętne (wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1473/13, z dnia 10 września 2019r., sygn. akt II GSK 2352/17; dostępne w CBOSA). Przenosząc te uwagi na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy, że dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie obie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione, a przepis ten obejmuje wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozważał kwestie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd I instancji zasadnie uznał, w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., wyłączającego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, bowiem okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu pojazdów skutkującego opóźnieniem w realizacji przewozu regularnego może powodować odstąpienie od nałożenia kary za niezgodne z warunkami zezwolenia wykonywanie przewozu regularnego w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu, natomiast nie wyłącza odpowiedzialności strony za pomijanie przystanków na danej linii regularnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym za nieusprawiedliwiony. Należy też wskazać, że w kontekście istnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji nie zakwestionował dowodów zgromadzonych w sprawie, jednakże uznał, że nie stanowią one o zaistnieniu okoliczności egzoneracyjnych. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.