II OSK 2223/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 202/20 odrzucającego skargę M. N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 202/20, odrzucił skargę M. N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczącej zajęcia stanowiska w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że Rada Miejska w [...], na sesji w dniu [...] grudnia 2019 r., podjęła uchwałę Nr [...], którą wyraziła brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. N., ponieważ, w ocenie Rady, nie utracił on prawa wybieralności. Zdaniem Wojewody, procedura podjęcia ww. uchwały jest obarczona istotną wadą, wymagającą stwierdzenia nieważności tego aktu. Powołując się na przepis art. 25a u.s.g., zgodnie z którym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, Wojewoda stwierdził, że M. N. jako radny Rady Miejskiej w [...], nie powinien uczestniczyć w procesie podejmowania uchwały Rady dotyczącej wygaśnięcia jego mandatu. Istnienie interesu prawnego po stronie M. N. jest bezsporne. Należy go upatrywać przede wszystkim w tym, że uchwała dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego ma wpływ na sytuację prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą przez radnego nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu, czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go z pracodawcą. Wojewoda podkreślił, że sam udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być z niego wyłączony, przesądza o istotnym naruszeniu prawa. Nie ma przy tym znaczenia sposób ukształtowania się liczby głosów, tj. fakt, czy głos radnego przeważył, czy też pozostawał bez wpływu na kwestię skutecznego podjęcia uchwały. Obowiązek wyłączenia z głosowania wynikający z cyt. wyżej normy jest bezwzględny. M. N. zaskarżył opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 25a w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sytuacji, gdy udział skarżącego w głosowaniu nad rzeczoną uchwałą nie zaważył na wyniku głosowania, stąd też nie stanowi to o istotnym naruszeniu prawa. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż stronami postępowania nadzorczego, a tym samym również stronami postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze, są wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego. Zaskarżanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie służy skarga do sądu administracyjnego. Z dyspozycji przepisu art. 98 ust. 3 u.s.g. jednoznacznie wynika, iż poza podmiotami w nim wymienionymi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody żadne inne podmioty wnieść skutecznie nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2691/13, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 915/14, wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 455/08, A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. z 2018 r., s. 940). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 343/06, stosownie do regulacji art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego została ukształtowana szeroko (może ją wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny), to jednak z expressis verbis wyrażonej woli ustawodawcy, znajdującej wyraz w regulacji art. 98 ust. 3 u.s.g., skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy może wnieść wyłącznie uprawniona gmina. Ze stanowiskiem tym koresponduje również treść przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", który stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zatem nie tylko w art. 98 ust. 3 ustawodawca ustalił jednoznacznie podmioty uprawnione do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze ale konsekwentnie w przepisach ustawy P.p.s.a. przewidział możliwości uwzględnienia skargi na akt nadzoru wniesionej wyłącznie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako lex specialis w stosunku do ogólnej zasady określającej prawo wniesienia skargi przez każdego, kto ma w tym interes prawny, a wynikającej z przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest niedopuszczalna i orzekł o jej odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. dotyczyło Gminy [...], a tym samym legitymowanym do wniesienia skargi była bądź Rada Gminy [...] bądź organ nadzorczy i w konsekwencji odrzucenie skargi M. N. z uwagi na zaistnienie innych przyczyn, dla których wniesienie skargi jest niedopuszczalne, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stanowiącego o odrzuceniu skargi, podczas gdy analiza rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzorującego wskazuje, że dotyczyło ono nie gminy [...] lecz skarżącego M. N., a tym samym był on legitymowany do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie na zasadach ogólnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że kwestia braku legitymacji po stronie skarżącego nie była tak oczywista jak wydaje się to po analizie zaskarżonego orzeczenia w kontekście dyspozycji arf. 98 ust. 3 u.s.g., skoro po pierwsze okoliczności tej nie podniósł organ nadzorujący w swojej odpowiedzi na skargę, a po drugie - zaskarżone postanowienie wydane zostało po przeprowadzeniu rozprawy, a nie na posiedzeniu niejawnym, jak co do zasady ma to miejsce zgodnie z brzmieniem art. 58 § 3 P.p.s.a. Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł w jego imieniu o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przepis art. 98 ust. 1 u.s.g. odnosi się do określonego rodzaju aktów administracyjnych (rozstrzygnięć organów nadzoru oraz stanowisk zajętych w trybie art. 89 tej ustawy) i przewiduje zamknięty katalog podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na podstawie. Tymi podmiotami są gminy i związki gminne, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 98 ust. 3. Zatem uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. mają wyłącznie ww. podmioty, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 tej ustawy, a przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 K.p.a. (por. również wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92 dotyczący niedopuszczalności wniesienia w trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem komunalnym). Powyższego stanowiska nie zmienia również przepis art. 98 ust. 4 u.s.g. nakazujący do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 stosować odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, gdyż wskazuje on tylko odpowiedni tryb postępowania w sprawach skarg złożonych przez ww. pomioty, nie rozszerza zaś ich katalogu. Z tych względów skarżącemu, jako nienależącemu do kategorii podmiotów określonych w art. 98 ust. 3 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego nie miała wpływu okoliczność, że zostało ono podjęte na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym. Zasadą jest, że sąd rozpoznaje sprawy na rozprawie. Nawet w sytuacji, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sąd może wyznaczyć rozprawę (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że odrzucenie skargi na rozprawie nie narusza przepisów P.p.s.a. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia ich zwrotu. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).