II SA/Gd 504/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa A z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Towarzystwo A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2020 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + taras 2,0 m x 4,7 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w miejscowości K. (oddział 69 f,k) Leśnictwo P., oznaczonego nr [..] na mapie z inwentaryzacją usytuowania obiektów. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego – budynku konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + taras 2,0 m x 4,7 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w miejscowości K. (oddział 69 f,k) Leśnictwo P., oznaczonego nr [..] na mapie z inwentaryzacją usytuowania obiektów, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa, najmowanej przez Towarzystwo. W toku postępowania organ ustalił, że inwestor – Towarzystwo wykonało w 2018 roku roboty budowlane związane z budową budynku konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + taras 2,0 m x 4,7 m, o wysokości 2,8 m od posadzki z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, obłożonym papą o kącie nachylenia połaci 11,500 i 19,600, ustawionego na stopach fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie. Analizując możliwość legalizacji obiektu, organ stwierdził, że działka, na której się on znajduje została oznaczona w miejscowym planie symbolem 1.ZLu (uchwała Nr XVII/203/2009 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego dla części północnej miasta (Dz. Urz. Woj. o nr 83 z dnia 26 czerwca 2009 r., poz. 1656). Zgodnie z § 2 ust. 7 planu dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych na całym obszarze planu, z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych, w kartach terenów: od § 8 do § 97 w pkt 4 i od § 98 do§ 141 w pkt 9, na powyższym terenie mogą powstawać, na okres nie dłuższy niż 120 dni, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym. W świetle tego inspektor powiatowy stwierdził, że sposób posadowienia obiektu na gruncie (stopy fundamentowe) jest na tyle trwały, iż zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć, co stanowi o trwałym związaniu obiektu z gruntem. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + taras 2,0 m x 4,7 m, usytuowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości K. (oddział 69 f,k), oznaczonego na załączonym rysunku numerem [..], o czym organ orzekł w decyzji z dnia 2 marca 2020 r. W odwołaniu od tej decyzji Towarzystwo wskazało, że w ramach swojej działalności organizuje wakacyjne turnusy wypoczynkowe dla dzieci z uboższych rodzin i z terenów o niedostatecznej infrastrukturze wypoczynkowej, które są organizowane pod nadzorem Kuratorium Oświaty, które stawia określone wymagania zarówno co do organizacji, jak i całego zaplecza takich obozów. W dniu 1 lipca 2009 r. Towarzystwo podpisało umowę najmu na czas nieokreślony ze Skarbem Państwa - Nadleśnictwo, na mocy której oddana w najem została działka oznaczona nr [..], z przeznaczeniem na prowadzenie obozu harcerskiego. Następnie w roku 2018 geodeci w porozumieniu z Nadleśnictwem i Towarzystwem dokonali korekty linii rozgraniczających działki, w wyniku czego granica najmowanej przez skarżącego działki została przesunięta na teren działki sąsiedniej. Skarżący ustalił, że ośrodek wypoczynkowy, którego zabudowa jest jego zdaniem "niemal identyczna" z zabudową, zlokalizowaną na terenie działki [..] został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku czynności geodetów około 500 m2 gruntu najmowanego przez skarżącego zostało objętych wskazanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Towarzystwo podjęło starania o aktualizację miejscowego planu w celu rozszerzenia jego zapisów na pozostałą część działki i odstąpienie od rygoru rozbiórki obiektów budowalnych po upływie 120 dni. Okoliczność ta uzasadnia wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem decyzji z 2 marca 2020 r. do czasu rozstrzygnięcia kwestii uaktualnienia zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren najmowanej przez skarżącego działki. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 30 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem dotyczącym art. 29-31, które nie ma tu zastosowania). W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez fakt wybudowania na działce nr [..] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku konstrukcji drewnianej – domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,7 m x 3,0 m + taras 2,0 m x 4,7 m. W postępowaniu z udziałem stron organ powziął wiedzę, że wybudowany w 2018 r. przez Towarzystwo budynek jest usytuowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według których na terenie jego obowiązywania dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni, w tym tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem, związanych z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym. W związku z tym, wobec jednoznacznego ustalenia, że służący tym właśnie celom obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wzniesionym bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę takimi obiektami, należało nakazać jego rozbiórkę, bez uprzedniego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że nie podzielił stanowiska skarżącego Towarzystwa, że organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego, której przedmiotem byłaby ocena czy przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem i ma fundamenty, ponieważ zagadnienie to stanowi podstawową definicję ustawy – Prawo budowlane, na której opierają się rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Z tych zaś względów zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego. W skardze Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że organ ten rozpatrując sprawę naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie, mimo braku dowodu zawierającego specjalistyczną ocenę wskazującą, że obiekt budowlany, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, mimo że w przypadku domku letniskowego ocena czy obiekt jest trwale związany z gruntem i ma fundamenty wymaga wiadomości specjalnych, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wydania decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że organ ten uznał, iż zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane jest niedopuszczalne, chociaż przepis prawa planowania przestrzennego – art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach kontroli przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w postępowaniu w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, że skarżący dopuścił się wzniesienia kontrolowanego obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika bezspornie z akt sprawy. Okoliczność ta skutkowała wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przy czym podkreślić trzeba, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, tzn. stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wymóg taki statuuje art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli powyższe ustalenia są pozytywne, organ nadzoru budowlanego może przejść do procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Z powyższego uregulowania prawnego wynika, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga dokonania przez właściwy organ wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Jeśli więc legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obwarowania, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane w tym trybie mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 352/17, LEX nr 2373325). Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym sporny obiekt, wybudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, przed orzeczeniem nakazu rozbiórki nie mógł być przedmiotem procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z uchwały nr XVII/203/2009 Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego dla części północnej miasta (Dz. Urz. Woj. nr 83 z dnia 26 czerwca 2009 r., poz. 1656), działka nr [..], na której zlokalizowany jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce, znajduje się na obszarze planu oznaczonym symbolem 1.ZLu (karta terenu dla tego obszaru została uregulowana w § 8 tej uchwały). Plan ten dopuszcza wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych na całym obszarze planu, z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych, w kartach terenów: od § 8 do § 97 w pkt 4 i od § 98 do § 141 w pkt 9 (§ 2 ust. 7 planu). Przy czym zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 4.1. lit. f uchwały "(...) poza liniami zabudowy dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków". Przeprowadzenie procedury legalizacyjnej wymaga zaś, aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka zgodność nie zachodzi, co trafnie oceniły organy nadzoru. Aby możliwe było zastosowania procedury legalizacyjnej, obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki powinien mieć charakter tymczasowy. Natomiast z ustaleń organów popartych zebranym materiałem dowodowym wynika, że sporny obiekt budowlany został posadowiony (bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) na stopach fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". W związku z tym nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organów, że obiekt podlegający rozbiórce nie spełnia przesłanek określonych w definicji legalnej "tymczasowego obiektu budowlanego" ze względu na wykonanie stóp fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie. Tego rodzaju roboty budowlane wywołują bowiem skutek w postaci trwałego związania z gruntem. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek wyłączających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 29-31 Prawa budowlanego oraz faktu, że obiekt nie mógł podlegać procedurze legalizacji w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy zaakceptować stanowisko organów nadzoru budowlanego, które doprowadziło do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Przy tym, zdaniem Sądu zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły należytą analizę stanu faktycznego, która doprowadziła do wniosku, że w sprawie zachodzą przesłanki dla wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Ze względu na charakter decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organy stwierdzając, że zachodzą te przesłanki, były zobowiązane do wydania decyzji określonej treści. Z treści skargi wynika, że skarżący w zasadzie nie kwestionuje legalności wydanych decyzji, przyznając naruszenie prawa, samowolne wybudowanie szeregu obiektów służących prowadzeniu letniego wypoczynku dla dzieci i młodzieży, akcentując jednak aspekt związany z celem działania Towarzystwa, polegający na zapewnieniu uczestnikom organizowanego wypoczynku należytych warunków do rekreacji. Poniesienie znacznych nakładów finansowych na wybudowanie obiektu czy też wskazywanie, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przystają do realiów faktycznego wykorzystywania terenu, nie może stanowić w żadnym stopniu o zasadności skargi. Także fakt, że właściciel gruntu nie sprzeciwiał się posadowieniu przedmiotowego obiektu nie może legalizować czynności strony związanych z jego lokalizacją na działce. Zarówno prawa właścicielskie, jak i także prawa podmiotów władających gruntem na mocy np. umowy najmu, w odniesieniu do działań związanych z budową obiektów doznają pewnych ograniczeń, jakie nakreślają przepisy Prawa budowlanego oraz prawo miejscowe obowiązujące na tym terenie. Skoro z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że działka nr [..] objęta jest postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, który ustanawia zakaz lokalizowania takich obiektów, jak będący przedmiotem sprawy, to zgoda właściciela na budowę nie miała prawnego znaczenia w świetle przepisów Prawa budowlanego. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności, wydają decyzje na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawnym o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc skierowanym do wszystkich podmiotów zamieszkujących na obszarze objętym tym aktem. W konsekwencji sąd administracyjny także kontroluje zaskarżoną decyzję na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jest niewątpliwe, że w dacie orzekania przez organy, jak również obecnie, postanowienia planu miejscowego z dnia 28 kwietnia 2009 r. pozostawały w mocy i tym samym stanowiły podstawę ustaleń w sprawie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.