III SA/Łd 664/20

SENTENCJA Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Piątku z dnia 24 czerwca 2020 roku nr XXI/124/20 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Piątek 1. stwierdza nieważność § 10 ust. 1, § 11, § 16 ust. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie . UZASADNIENIE W dniu 24 czerwca 2020 r. Rada Miejska w Piątku podjęła uchwałę nr XXI/124/20 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Piątek. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, zarzucajac: 1. istotne naruszenie art. 90f ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.) - dalej "u.s.o.", poprzez określenie w § 16 ust. 3 regulaminu wzoru wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do regulacji tej materii, które to zagadnienie uregulowane zostało w art. 90n ust. 4 u.s.o; 2. istotne naruszenie art. 90f u.s.o. poprzez określenie w § 22 regulaminu, iż w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co jest niedopuszczalne z uwagi na hierarchię aktów prawnych; 3. istotne naruszenie art. 90f w zw. z art. 90n ust.6 u.s.o. poprzez określenie w § 10 regulaminu terminu składania wniosków o stypendia socjalne, podczas gdy materia ta uregulowana została w art. 90n ust. 6 u.s.o., zaś rada gminy nie była uprawniona do uregulowania tego zagadnienia, a nadto uregulowała je w sposób odmienny niż to uczyniono w ustawie; 4. istotne naruszenie art. 90f w zw. z art. 90n ust. 2 u.s.o. poprzez określenie w § 11 i 16 ust. 1 regulaminu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego, podczas gdy materia ta uregulowana została w art. 90n ust. 2 u.s.o., zaś rada gminy nie była uprawniona do uregulowania tego zagadnienia, a nadto uregulowała je w sposób odmienny niż w ustawie w zakresie stypendium szkolnego wskazując, iż może zostać przyznane z urzędu; 5. istotne naruszenie art. 90f u.s.o. poprzez zdefiniowanie w § 15 ust. 3 pojęcia zdarzenia losowego i zawężenie w ten sposób kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji do definiowania tego pojęcia; 6. istotne naruszenie art. 90f w zw. z art. 90c ust. 2 u.s.o. poprzez określenie w § 4 rodzaju świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji do definiowania tego pojęcia, czym naruszono art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283); 7. istotne naruszenie prawa art. 90f w zw. z art. 90d ust. 1 u.s.o. poprzez określenie w § 5 regulaminu osób uprawnionych do otrzymania stypendium szkolnego, podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji do definiowania owego pojęcia; 8. istotne naruszenie art. 90f w zw. z art. 90d ust. 6 u.s.o. poprzez określenie w § 8 ust. 1 regulaminu, iż stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie, podczas gdy rada gminy nie ma kompetencji do regulowania materii, która określona została w przepisach ustawy, czym naruszono art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 137 wyżej wskazanego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 1 skargi, Prokurator Rejonowy stwierdził, że § 16 ust. 3 uchwały, w którym określono wzór wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego, stanowi przekroczenie przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej określonej w art. 90n ust. 4 u.s.o., gdyż ustawa nie daje radom gminy uprawnienia do regulacji tej materii. Z art. 90f u.s.o. wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie udzielania pomocy materialnej uczniom trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. W świetle tego przepisu zarówno burmistrz miasta, jak i inny organ nie jest uprawniony do określenia wzoru wniosku bądź opracowania formularza, który powinien wypełnić ubiegający się o świadczenie. W zakresie zarzutu wskazanego w pkt. 2 skargi prokurator podniósł, że w § 22 regulaminu przyznano pierwszeństwo przepisom aktu prawa miejscowego przed ustawą, co nie jest dopuszczalne. Uzasadniając kolejny zarzut skargi skarżący podniósł, że w § 10 regulaminu termin składania wniosków o stypendia socjalne określono w sposób odmienny niż w art. 90n ust.6 u.s.o., przy czym rada gminy nie miała uprawnienia, by materię tę w ogóle regulować. Dalej w skardze zaznaczono, że w regulaminie w § 11 określono w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego i postanowiono, że stypendium może zostać przyznane z urzędu, przy czym rada gminy nie miała uprawniania, by materię tę regulować. Z kolei w § 16 ust. 1 powtórzono przepis art. 90n ust. 2 u.s.o. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa art. 90f u.s.o. poprzez zdefiniowanie w § 15 ust. 3 pojęcia zdarzenia losowego, skarżący podkreślił, że w ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Gmina nie może natomiast definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. W ocenie skarżącego w § 4 regulaminu powtórzono treść art. 90c ust. 2 u.s.o., co jest niezgodne z zasadami legislacji, w szczególności wynikającymi z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Te same zastrzeżenia należy odnieść do § 5 regulaminu, który po części stanowi powtórzenie art. 90d ust. 1, zaś po części odwołanie się do tego przepisu. Podobnie w § 8 regulaminu powtórzono treść art. 90d ust. 6 u.s.o. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 5, § 8, § 10, § 11, 15 ust. 3, § 16 ust. 1 i 3 oraz § 22 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Piątek, reprezentujący Radę Miejską w Piątku wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym. Odnosząc się do § 10 uchwały dotyczącego terminu składania wniosków o stypendium szkolne Burmistrz Miasta Piątek wyjaśnił, że tym zapisem uchwały powtórzono treść art. 90n ust. 6 u.s.o. z pominięciem zapisu dotyczącego uczniów i słuchaczy szkół, w których zajęcia dydaktyczno - wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym, powszednim dniu lutego - do dnia 15 lutego danego roku. Organ zaznaczył następnie, że w treści § 15 ust. 3 uchwały nie zdefiniowano pojęcia "zdarzenia losowego", ale wymieniono przykłady zdarzeń losowych, uznając je za katalog otwarty, co uczyniono poprzez użycie określenia "w szczególności". Samo przykładowe wyliczenie zdarzeń losowych nie formułuje definicji i jest dopuszczalne w myśl § 153 "Zasad techniki prawodawczej". Ocena, czy w danym przypadku zachodzi zdarzenie losowe należy każdorazowo do Burmistrza Miasta Piątek, który wnioskowaną pomoc przyznaje indywidualnie. Nie wystąpi zatem zawężenie katalogu sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego", ograniczającego w konsekwencji możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku szkolnego. Burmistrz Miasta Piątek wyjaśnił dalej, że w § 16 ust.3 regulaminu określony został wzór wniosku stanowiący załącznik nr 2 do regulamin, który spełnia jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną. Ponadto Rada Gminy Piątek nie pozbawiła pierwszeństwa ustawy o systemie oświaty, bowiem regulamin reguluje jedynie te kwestie, które zostały przekazane do kompetencji prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest jedynie częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Piątku z dnia 24 czerwca 2020 r. nr XXI/124/20 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Piątek, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z art. 90f u.s.o. rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 538/17 LEX nr 2352378). Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14 LEX nr 1484881). Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 LEX nr 1511183). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy ze skarżącym prokuratorem, że niewątpliwie nie zachodziła potrzeba określania w kontrolowanej uchwale terminu do którego składa się wniosek o stypendium szkolne, jak to uczyniono w § 10 ust.1 uchwały. Wynika on bowiem wprost z art. 90n ust. 6 u.s.o. Samo jednak powtórzenie tego przepisu w regulaminie udzielania pomocy, z naruszeniem § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenie nieważności. Jednakże w kontrolowanej uchwale doszło do niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, ograniczając uprawnienia do złożenia wniosku. W uchwale określono, bowiem, że wniosek może zostać złożony jedynie odpowiednio od dnia 1 do 15 września oraz od 1 do 15 października danego roku. Trafnie także skarżący prokurator wskazuje, że do istotnego naruszenia prawa doszło przy formułowania zapisów § 11 i § 16 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały bowiem są one sprzeczne z treścią art. 90n ust. 2 u.s.o. W art. 90n ust. 2 u.s.o. uregulowany został krąg podmiotów uprawionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek: rodziców albo pełnoletniego ucznia; bądź odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 u.s.o. Wobec powyższego w ocenie sądu brak było podstaw do zamieszczenia regulacji dotyczącej kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w akcie prawa miejscowego. Dodatkowo, czego nie wskazał prokurator jednak sąd okoliczność tę uwzględnił z urzędu, prawodawca lokalny w sposób nieuprawniony rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku wskazując, że z wnioskiem wystąpić mogą rodzice, opiekunowie prawni albo pełnoletni uczeń. Nie ma natomiast racji skarżący wywodząc, że rada wadliwie uregulowała kwestię zasad przyznawania stypendiów wskazując w uchwale, iż mogą one zostać przyznane również z urzędu. Uszło bowiem uwadze prokuratora, że taką możliwość przewiduje art. 90n ust. 3 u.s.o. Za niezasadne sąd uznał także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty prokuratora, bowiem w ocenie sądu żaden z pozostałych zakwestionowanych zapisów regulaminu nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym zakresie wskazać należy, że odwoływanie się do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10 LEX nr 990131). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Samo zatem powtórzenie bez żadnych modyfikacji zapisów ustawy w § 4, § 5 i § 8 regulaminu nie stanowi w ocenie sądu istotnej wady kontrolowanego aktu prawnego, mimo iż rzeczywiście jest niepożądane. Zakwestionowany przez prokuratora § 16 ust.3 regulaminu stanowi, że "wzór wniosku o przyznanie zasiłku szkolnego stanowi załącznik Nr 2 do Regulaminu". W tym miejscu wskazać należy na pewną niekonsekwencję w formułowaniu zarzutów wobec kontrolowanej uchwały przez wnoszącego skargę prokuratora. Tożsame z zakwestionowanym uregulowanie znalazło się bowiem w § 12 ust. 3 kontrolowanego regulaminu w którym wskazano, że wzór wniosku o przyznanie stypendium szkolnego stanowi załącznik Nr 1, przepis ten nie został jednak zaskarżony przez prokuratira. W tym zakresie sąd pragnie podkreślić, że art. 90n. ust. 4 u.s.o. ab initio stanowi, że wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczególności. Zamieszczenie takiej klauzuli przed enumeratywnym wskazaniem elementów wniosku o przyznanie pomocy (pkt. 1-4 ust. 4 art. 90n) dowodzi tego, że z jednej strony ustawodawca określa jego obligatoryjne komponenty formalne, z drugiej zaś pozostawia przestrzeń na ustanowienie dodatkowych jego elementów, jeżeli jest to celowe. Delegacja do określenia trybu i sposobu przyznania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego umożliwia w ocenie sądu radzie opracowania zgodnego z wymaganiami ustawy wzoru formularza ułatwiającego wystąpienie o pomoc i rozpoznanie złożonych w tym zakresie wniosków, co nie wyklucza jednak rozpoznania wniosków złożonych w innej postaci. Zdaniem sądu nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia prawa przez przekroczenie granic delegacji do wydania aktu prawa miejscowego w odniesieniu do regulacji zawartej w § 15 ust. 3 regulaminu, który - wbrew stanowisku skarżącego prokuratora - nie zawiera typowej definicji zdarzenia losowego, a tylko przykłady praktyczne, jakie zdarzenia będą mogły stanowić podstawę przyznania świadczenia, a więc przykładowe stany faktyczne, jakie za takie zdarzenie mogą być uznane. Świadczy o tym określenie "w szczególności". Zatem regulacja ta nie wyklucza potraktowania jako zdarzenie losowe w rozumieniu zaskarżonej uchwały i przepisów ustawy o systemie oświaty innych jeszcze sytuacji. Tego rodzaju legislacja powoduje, że określona instytucja prawna jest zrozumiała dla adresata i pracownika organu, a czytelność jej przesłanek jest zaletą uchwały, a nie jej wadą (por. wyrok NSA 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 338/14 LEX nr 1511183). Sąd nie podziela także argumentów, które w ocenie prokuratora miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności § 22 regulaminu, który stanowi, że "W sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty". Skarżący odczytuje ten przepis, jako zastrzeżenie, że regulamin wyłącza stosowanie przepisów ustawowych, a więc aktów wyższego rzędu, jak to określono, "przyznaje pierwszeństwo przepisom prawa miejscowego przed przepisami ustawy". Sąd odczytuje cytowany przepis inaczej. Jeżeli zakładamy, a tak należałoby uczynić, że rada gminy, jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, to uchwalony regulamin powinien regulować wyłącznie te kwestie, jakie zostały oddane radzie w ramach kompetencji normotwórczej określonej w art. 90f u.s.o. Jeżeli ustawa kształtuje dla organu uchwałodawczego kompetencję do ustanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa, to tym samym ustawodawca rezygnuje z samodzielnego uregulowania pewnych kwestii na rzecz prawodawcy lokalnego. Nie można wobec powyższego zakładać, że postanowienia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów będą regulować kwestie unormowane już w ustawie o systemie oświaty, lecz kwestie poruczone przez ustawę do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Zawarte w § 22 regulaminu zastrzeżenie należy więc traktować jako wskazanie uzupełniającego charakteru tego aktu, który ma zastosowanie wyłącznie w graniach określonych upoważnieniem z art. 90f, a nie jako zastrzeżenie, że w przypadku kolizji regulaminu z ustawami ma on względem nich pierwszeństwo. Dowodzi tego wyraźne wskazanie, iż chodzi o "sprawy nieobjęte", a więc wykraczające poza upoważnienie z art. 90f u.s.o. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1206 LEX nr 2771478). Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zapisów § 10 ust.1, § 11, § 16 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.