II SA/Po 656/21

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] Prezydent Miasta G., uchylił w całości decyzję własną z [...] stycznia 2021 r., Nr [...] - przyznającą P. K. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia [...] grudnia 2020 r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Organ wskazał, że P. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, nie osiąga dochodów z pracy dorywczej. Posiada orzeczony stopień o niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały. W dniu [...] lutego 2021r. przekazał organowi decyzję o przyznaniu - od dnia1 grudnia 2020 r. - renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. P. K. oświadczył, że [...] stycznia otrzymał spłatę renty za miesiąc grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. organ podniósł, że według przesłanych dokumentów wysokość renty wyniosła [...] zł, podczas gdy kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. W związku z powyższym zaistniała konieczność uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2021r. Ostatni zasiłek stały w kwocie [...]zł P. K. pobrał w kwietniu 2021r. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 99 ustawy o pomocy społecznej: "osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub okresowy Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej". W okresie od dnia [...] grudnia 2020r. do dnia [...] kwietnia 2021r. Strona postępowania pobrała zasiłek stały w kwocie [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. zarzucając jej niezgodność z prawem. Skarżący podniósł, że organ wydal w stosunku do niego bardzo krzywdzącą decyzję pozbawiając go pomocy finansowej na zakup niezbędnych lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2021 r., Nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy, analizując ustalenia organu I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie tego organu w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2021 r., zapadłe przy uwzględnieniu postanowień art. 8 ust.1 pkt, 1 , art. 37 ust. 1 do 5 oraz art. 106 i art.. 109 ustawy o pomocy społecznej nie narusza prawa. W ocenie Kolegium niespornym jest, iż decyzja z [...] kwietnia 2021 r. została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym (aktualizacja wywiadu środowiskowego z [...] kwietnia 2021 r, oraz dokumenty sporządzone w związku z przyznaniem renty dla P. K. od dnia [...] grudnia 2020r.). Według dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy renta P. K. - po potrąceniu alimentów - wynosi [...] zł. Niezależnie od tego dochodu Stronie postępowania przyznano na okres od [...] kwietnia 2021r. do [...] września 2021 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie. Zatem łączny dochód Strony postępowania od [...] kwietnia 2021r. wynosi [...] zł, a więc przewyższa kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi [...] zł. Kolegium zauważyło, że organ I instancji pomimo tego świadczy na rzecz P. K. pomoc finansową, zwłaszcza na zakup leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając sytuację Strony postępowania podkreśliło, iż pomoc finansowa świadczona na rzecz Strony postępowania, w tym stanie prawnym ma ją tylko wspierać, a nie może stanowić jej dochodu. Uchylenie w tym stanie decyzji przyznającej zasiłek stały nie jest sprzeczne z treścią art. 8 i art. 37 ust. 1 do 5 ustawy o pomocy społecznej oraz z treścią art. 99 kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję SKO w P. wywiódł do Sądu P. K. nie zgadzając się z nią w całości. Skarżący wskazał, że renty z ZUSu miał do wypłaty [...] zł netto. W ocenie skarżącego nie ponosi on winy za zaistniałą sytuację, gdyż co miesiąc wysyłał do MOPSu odcinki renty, faktury za leczenie oraz recepty. Nie ma pieniędzy na żywność i leki, zatem nie jest w stanie zwrócić tak kolosalnej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "u.p.s."), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Na mocy pozostającego w związku z tym przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", a wynoszący w tej sprawie stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - [...] zł. Niesporne w doktrynie i orzecznictwie jest, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem nowym w stosunku do tego, w którym wydano decyzję podlegającą wzruszeniu, a decyzja wydana w tym trybie - jako konstytutywna - kształtować może na nowo sytuację prawną strony. Każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2019 r., II SA/Lu 983/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2018 r., III SA/Gd 795/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Bd 617/17). Konsekwencją takiego charakteru tego postępowania jest to, że podlega ono wszelkim proceduralnym rygorom postępowania administracyjnego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji publicznej są też obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrały całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są lapidarne, niespójne i nie zawierające koniecznych wyliczeń w zakresie dochodu skarżącego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ I instancji w ogóle nie wskazuje jaka jest wysokość dochodu skarżącego obecnie, a jaka była przed jego ewentualnym wzrostem. Organ podnosi jedynie, że renta skarżącego wynosi [...] zł miesięcznie i w związku z tym przekracza kryterium dochodowe, choć brak w tym zakresie jakichkolwiek informacji dotyczących okresu od kiedy skarżący otrzymuje rentę w takiej wysokości i jaki wpływ na jej wysokość mają potracenia należności alimentacyjnych. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań na temat tego co zaliczono do dochodu skarżącego. Z kolei SKO zauważa, co prawda, że renta P. K., po potrąceniu alimentów wynosi [...] zł, jednak nie wskazuje jaki to ma wpływ na obliczenie dochodu oraz ustalenia co do ewentualnego przekroczenia kryterium dochodowego upoważniającego do otrzymywania zasiłku stałego. Szczególnie niezrozumiałym i świadczącym wręcz o wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia organu II instancji jest wskazywanie dochodu skarżącego od [...] kwietnia 2021 r. wynoszącego [...] zł jako uzasadniającego uchylenie decyzji o przyznaniu mu zasiłku stałego od grudnia 2020 r., który to okres obejmuje decyzja organu I instancji utrzymana w całości w mocy przez organ odwoławczy. Inaczej rzecz ujmując organ odwoławczy z jednej strony akceptuje uchylenie przez organ decyzji organu I instancji o przyznaniu zasiłku stałego od dnia [...] grudnia 2020 r., a jednocześnie zdaje się wskazywać, iż przesłanki do powzięcia takowego rozstrzygnięcia zaistniały dopiero od kwietnia 2021 r. Już tylko ta wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uzasadniała jej uchylenie, albowiem wskazuje ona na naruszenie przez SKO w P. art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Nadto zauważyć należy, iż powołanie przez Kolegium jako elementu ustalonego stanu faktycznego sprawy otrzymywania przez skarżącego dodatku mieszkaniowego od [...] kwietnia 2021 r. nastąpiło nadto z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie ma takowej decyzji, a okoliczność wypłacania tego świadczenia i jego wysokości nie została przez stronę przyznana. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący miał wcześniej przyznaną rentę, jednak brak w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów w aktach administracyjnych. W aktach znajduje się jedynie decyzja ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], z której wynika, że organ rentowy ponownie ustala prawo do renty na dalszy okres od [...]-12-2020 r., tj od miesiąca w którym wstrzymano wypłatę świadczenia. Rentę zmniejsza się z powodu potrącenia należności alimentacyjnych na mocy tytułu wykonawczego tj. o [...] zł. W punkcie III decyzji wskazuje się, że należność za okres od [...]-12-2020 do [...]-12-2020 w kwocie [...]zł wraz ze świadczeniem za styczeń - [...] zł po potrąceniu: [...] zł z powodu potrącenia należności alimentacyjnych na mocy tytułu wykonawczego, z powodu nienależnie pobranych zasiłków, po odliczeniu zaliczki na podatek odprowadzanej do urzędu skarbowego w kwocie [...]zł, liczonej od podstawy opodatkowania [...] zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...]zł, w tym odliczanej od podatku [...] zł, z kwoty świadczenia [...] zł. Z kolei w punkcie IV wskazano, że od [...]-02-2021 podstawę opodatkowania stanowi miesięcznie kwota [...]zł, zaliczka na podatek odprowadzana do urzędu skarbowego wynosi [...] zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi łącznie [...] zł, w tym odliczana od podatku wynosi [...] zł, odliczana z kwoty świadczenia wynosi [...] zł. W. świadczenia do wypłaty po potrąceniu [...] zł z powodu potrącenia należności alimentacyjnych na mocy tytułu wykonawczego, z powodu nienależnie pobranych zasiłków wynosi miesięcznie [...] zł. Z decyzji tej nie wynika przy tym jaka część dokonywanych potrąceń przypada na należności alimentacyjne, a jak na nienależnie pobrane zasiłki. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy nie zweryfikowały sytuacji dochodowej skarżącego, a ich rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały należało uznać za dowolne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, że ustalenie momentu od którego skarżący obiektywnie przestał spełniać kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku stałego, ma bezpośredni wpływ na zastosowanie przepisu art.99 u.ś.r. Sąd wskazuje jednocześnie, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. W sytuacji natomiast, gdy istotne dla przyznania świadczenia okoliczności faktyczne miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia, ale zostały ujawnione po jej wydaniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istnieje możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z art. 109 u.p.s., nakładającym na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżący poinformował organ o otrzymaniu decyzji z ZUS. Powzięcie jednak takiej informacji przez organ nie może automatycznie powodować uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Na uwagę zasługuje fakt, iż art. 106 ust. 3a u.p.s. określa granice zmian decyzji dotyczących świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynikających ze zmiany sytuacji dochodowej. Osoba nie utraci świadczenia ani nie ulegnie ono obniżeniu, jeżeli wzrost dochodu nie przekroczy 10% kwoty kryteriów dochodowych, a nieznaczne obniżenie dochodu nie podwyższy kwoty świadczenia. Z brzmienia art. 106 ust. 3a u.p.s. płynie wniosek, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego wpływa na wysokość otrzymywanej pomocy pieniężnej, jeżeli kwota zmiany przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Biorąc pod uwagę powyższy przepis, skoro kryterium dochodowe wynosi [...] zł, to 10% kryterium dochodowego wynosi [...] zł. Tymczasem organy nie ustaliły ile wyniósł wzrost dochodu skarżącego. Zasadniczo organ odwoławczy wskazał jedynie, że dochód skarżącego w miesiącu kwietniu wyniósł [...] zł. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy decyzje w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku stałego należało uznać za przedwczesne. Sąd stwierdzając wyżej opisane naruszenia przepisów, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustali wszystkie istotne dla sprawy, a zasygnalizowane wyżej okoliczności faktyczne i prawne. W szczególności w sposób rzetelny wskaże wszystkie składniki składające się na dochód skarżącego oraz dokona stosownych wyliczeń, z których będzie jasno wynikało czy skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające go do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Organ prowadząc stosowne postępowanie administracyjne pamiętać będzie o ogólnych zasadach jego prowadzenia, eliminując wskazane wyżej wadliwości przeprowadzonego postępowania. Następnie organ wyda stosowną decyzję pamiętając o wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. koniecznych składnikach jej uzasadnienia. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).