II SA/Rz 33/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: "budowa stacji bazowej tel. komórkowej [...] na terenie gminy [....], w miejscowości W., na części działki nr ew. 381, obręb [....] W podstawie prawnej decyzji organ powołał art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art.4 ust. 2 pkt, art.50 ust. 1, 2a i 4 , art.51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 52 ust. 1, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił warunki lokalizacji inwestycji wyżej opisanego celu publicznego. O powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G. reprezentujący K. S. zarzucając naruszenie: art. 7, 87 ust 1 w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu a nie całości danego aktu normatywnego. art. 8 § 1, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób urągający podstawowym standardom obowiązującym w demokratycznym państwie albowiem odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia, a nie jego poszczególnych elementów w kwestii konieczności bądź nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niemożliwe i musi skutkować koniecznością jej uchylenia. § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie wskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumieć pojęcie miejsc dostępnych dla ludności. Nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta. Nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej. Nie dokonanie wyliczeń mocy H1RP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym i nie budzi również wątpliwości pod względem rzetelność jego prowadzenia. Dalej organ II instancji zwrócił uwagę, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art.6 k.p.a. i w art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Przytaczając treść art. 7 k.p.a. wskazał, że organy administracji publicznej odpowiedzialne są za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego domaga się obywatel występujący do organu i jakie przepisy prawa regulują sytuacje odpowiadające treści jego żądania. Podkreślił, że żaden przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej żądania, a podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Taki tok postępowania nakazuje, jak podkreślił, nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przywołanym art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Z kolei na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W oparciu o powołane przepisy organ II instancji stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako cel publiczny, który podlega procedurze uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził również, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający przeznaczenie terenu oraz, że projektowana inwestycja nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze w myśl art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Nie jest również zaliczona do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach według Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" ). Kolegium stwierdziło także, że w sprawie została sporządzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym, która, w jego ocenie, wykazała, że planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki zawarte w artykule 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji kończy jedynie pewien etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, a także, że na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie naruszają one żadnych praw i nie powodują znaczącej szkody lub nieodwracalnych skutków, nie przesądza również o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja jedynie, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Podkreślono, że obwarowana jest szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich można jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany będzie do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podjęte zostaną stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono także, że przytoczone w uzasadnieniu decyzji argumenty są wystarczające, albowiem jak stanowi wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 482/07: "Ustawa o samorządzie terytorialnym upoważnia gminę do decydowania w kwestiach ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Wymagania ładu przestrzennego wynikają z przepisów prawa, w tym m.in. prawa budowlanego, ale też rodzą obowiązek przestrzegania norm estetycznych. Konstytucyjna dyrektywa demokratycznego państwa prawa statuuje zasadę, w myśl której w obrocie prawnym kierować należy się nie tylko literą, ale i duchem prawa, a przy podejmowaniu rozstrzygnięć, których skutki prawne dotyczą wspólnoty brać pod uwagę zasady współżycia społecznego i dobro wspólne, decyzja jako całość jest nie tylko wyrazem woli organu ale zabezpiecza także dobro ogółu". Z tych względów organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W skardze do Sądu K. S. reprezentowana przez adwokata podniosła tożsame argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, iż sądowa kontrola musi być przeprowadzona w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (i postępowania, które poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji bądź postanowień uzasadnione jest tym, że ustalenie zaistnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność danego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji lub postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że taka sytuacja nie zaistniała sąd może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym kontrola przestrzegania przez organy norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności (tak T. Woś [w:] T.Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 307-308). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu doszło w kontrolowanej decyzji do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 104 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny zarzut jaki można postawić uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego to jego całkowita niezrozumiałość, brak logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się spod kontroli Sądu. Należy podkreślić za WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18 stwierdził, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 (1) pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Należy podkreślić, że uzasadnienie sporządzone przez SKO w kontrolowanej sprawie ma niejako uniwersalny charakter dla prawie każdej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Większą jego część stanowią bowiem przytoczone in extenso przepisy prawa, których spełnienie w kontrolowanej sprawie stwierdzono, jednak bez jakiegokolwiek wytłumaczenia. Sąd zauważa, że odwołanie będące przedmiotem rozpoznania przez Kolegium stosownie do art. 53 ust. 6 u.p.z.p. zawierało zarzuty odnoszące się do decyzji, określało istotę i zakres żądania oraz wskazywało dowody je uzasadniające. Sporządzono je w profesjonalny sposób formułując zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego i szczegółowo je uzasadniając. Odwołanie w szczegółowy sposób odnosi się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zawiera także prawną ocenę zajętego przez organ I instancji stanowiska. Tym samym skwitowanie tegoż odwołania przez Kolegium krótkim, ogólnikowym wywodem o charakterze prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest oczywiście niewystarczające. SKO nie rozpoznało istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., a brak odniesienia się do zarzutów odwołania w oczywisty sposób przesądza o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Odnoszenie się szczegółowo do zarzutów skargi przez Sąd jest niemożliwe, wobec braku de facto merytorycznego uzasadnienia przez SKO stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO sporządzi do wydanej decyzji uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie treść niniejszego uzasadnienia.