I OSK 2556/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 1355/17 w sprawie ze skargi J. S. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu małoletniego W. S. do szkoły [...] Szkoły Podstawowej w O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia J. S. kosztami postępowania na rzecz Wójta Gminy Ł. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. S. na czynność Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu małoletniego W. S. do [...] Szkoły Podstawowej [...] w O. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. S., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016, poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezasadną odmową organu zorganizowania dowozu dziecka do szkoły, pomimo obowiązku ustawowego ciążącego na gminie w tym zakresie, powoływanie się na przesłankę "najbliższej szkoły", podczas gdy ta przesłanka w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o., który przewiduje obowiązek gminy zapewnienia dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki; 2. art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co skutkowało niezasadną odmową organu zorganizowania dowozu dziecka do szkoły, pomimo obowiązku ustawowego ciążącego na gminie w tym zakresie, pominięcia istnienia obowiązku ustawowego gminy w tym zakresie, powoływanie się na przesłankę "najbliższej szkoły", podczas gdy przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o., który przewiduje obowiązek gminy zapewnienia dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób instrumentalny - niepochylenie się nad wskazywanymi formalnie przez skarżącą okolicznościami i wnioskami dowodowymi, działanie organu wbrew przepisom prawa, dokonanie rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącej - co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niedokonanie rzetelnej kontroli działalności administracji publicznej, co skutkowało: a) mylnym uznaniem, że czynność Wójta Gminy Ł. nie narusza prawa, podczas gdy organ, podejmując zaskarżoną czynność, opierał się na przepisie prawa, który nie obowiązywał, tj. art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, b) powoływaniem się przez Sąd w ślad za organem na przesłankę "najbliższej szkoły", podczas gdy ta przesłanka w niniejszej sprawie nie zachodzi z uwagi na to, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. dotyczący organizacji dowozu dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi. c) przyznaniem waloru wiarygodności w całości twierdzeniom organu dotyczącym spełniania przez placówkę specjalną w C. w pełnym zakresie zaleceń wynikających z orzeczenia o kształceniu specjalnym syna skarżącej, podczas gdy organ nie poparł swych twierdzeń żadnymi dowodami, pozostawiając je gołosłownymi hasłami, d) błędnym przyjęciem, iż powodem przeniesienia syna skarżącej do placówki w O. były wyłącznie godziny dowozu dzieci zorganizowanego przez Wójta, podczas gdy rzeczywistym powodem był fakt, że placówka w O. w większym stopniu spełnia wymagania wynikające ze sposobu kształcenia specjalnego, posiada lepsze warunki, mniejsze klasy (grupy dzieci), większą liczbę opiekunów względem podopiecznych oraz szerszą i bardziej zróżnicowaną ofertę zajęć dla dzieci, co powoduje możliwość skupienia większej uwagi przez opiekunów na potrzebach i predyspozycjach jednostek (od czasu przeniesienia do placówki w O. syn skarżącej poczynił zauważalne postępy w rozwoju i nauce); 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej i nierzetelnej kontroli legalności działalności administracji publicznej - niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być budzący wątpliwości, który przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej, dowolne rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, niewzięcie pod uwagę okoliczności dotyczącej tego, że wybór placówki należy do rodziców dziecka, a nie do organu administracji publicznej, a dodatkowo, że placówka w O. (w większym stopniu) spełnia wymagania wynikające z orzeczenia o sposobie kształcenia specjalnego, posiada lepsze warunki, mniejsze klasy (grupy dzieci), większą liczbę opiekunów względem podopiecznych oraz szerszą i bardziej zróżnicowaną ofertę zajęć dla dzieci, co powoduje możliwość skupienia większej uwagi przez opiekunów na potrzebach i predyspozycjach jednostek (od czasu przeniesienia do placówki w O. syn skarżącej poczynił zauważalne postępy w rozwoju i nauce). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna J. S. nie jest zasadna. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca kasacyjnie J. S. zwróciła się do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o zapewnienie dowozu jej syna W. S. posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, do [...] Szkoły Podstawowej [...] w O. w roku szkolnym 2017/2018. Wójt Gminy Ł. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie ma możliwości dowozu jej syna do placówki w O., lecz zapewniony jest dowóz do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. W ocenie organu placówka w C. spełnia warunki nauki dla W. S. wymienione w orzeczeniu nr [...]. Nieusprawiedliwione są podniesione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią tych przepisów obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgminazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia (pkt 1.); zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2008/18, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy pojęciem "szkoły" użytym w punkcie 1 cytowanego przepisu a pojęciem ośrodka, którym ustawodawca posłużył się w punkcie 2 tego przepisu, ponieważ w przepisach tych określono dwa różne rodzaje obowiązków gmin w procesie kształcenia niepełnosprawnych dzieci i młodzieży. Podzielić należy pogląd, że w powołanych przepisach chodzi o inne placówki oświatowe: w pierwszym przypadku o szkoły podstawowe, natomiast w drugim - o ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze. Ośrodki te są wymienione w katalogu zawartym w art. 2 pkt 5 u.s.o. Bardziej szczegółowo opisane zostały w § 2 rozporządzenia MEN z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1113). Ze względu na rodzaj niepełnosprawności skierowanych do nich dzieci ośrodki takie nie realizują podstawy programowej kształcenia ogólnego, lecz przede wszystkim prowadzą zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze. Aby uczęszczać do takiego ośrodka uczeń musi posiadać orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz decyzję dyrektora obwodowej publicznej szkoły podstawowej zezwalającą na spełnienie obowiązku szkolnego poza nią. Zrównanie szkół specjalnych z powołanymi ośrodkami nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy na istnienie dwóch szkół specjalnych, które mogą zapewnić odpowiednie kształcenie synowi skarżącej kasacyjnie W. S. Zgodnie bowiem z wpisem w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonym przez Ministra Edukacji Narodowej [...] Szkoła Podstawowa w O. (nr wpisu RSPO [...]) jest szkołą podstawową podobnie jak Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. [...] w C. (nr wpisu RSPO [...]). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie mógł zatem znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. Syn skarżącej kasacyjnie uczęszcza bowiem do szkoły, a nie do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i nauki. Jednocześnie Sąd I instancji słusznie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi na przyjęcie, iż najbliższą szkołą specjalną, która jest w stanie zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im. [...] w C. Ośrodek ten jest usytuowany znacznie bliżej miejsca zamieszkania W. S. niż [...] Szkoła Podstawowa w O., która to okoliczność nie została zakwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, uznać należy, że również nie mają usprawiedlionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wymienione przez autora skargi kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) nie mają zastosowania do rozpoznania sprawy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bowiem decyzja czy postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, ale inna czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. niepodjęta w ramach postępowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." jest także chybiony. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia drugiego z tych przepisów, ponieważ w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma art. 1, który byłby podzielony na paragrafy. Wreszcie za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja administracyjna lub postanowienie. Nie ma on natomiast zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na inne niż decyzje lub postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Taka właśnie czynność była zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Niesłuszne są też twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że organ, podejmując zaskarżoną czynność, opierał się na przepisie prawa, który jeszcze wtedy nie wszedł w życie, tj. art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ prawidłowo powołał się na przepisy art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przywołanie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo oświatowe przez organ jedynie w odpowiedzi na skargę, jakkolwiek nietrafne, nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania od J. S. na rzecz Wójta Gminy Ł. orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.