II GSK 2034/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 347/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 347/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW) na rok 2010; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od organu na rzecz uczestniczki postępowania zwrot kosztów postępowania. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Prowadząca działalność rolniczą M. S. wystąpiła [...] maja 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. G. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2010 r., deklarując działkę o powierzchni 1,69 ha. W dniu [...] lipca 2010 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola pracowników organu, która wykazała, że powierzchnia działek spełniających warunki przyznania płatności ONW wynosi 1,36 ha. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] października 2010 r. odmówił przyznania pomocy finansowej. Uzasadniając decyzję stwierdził, że z uwagi na różnicę pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działki a stwierdzoną w toku kontroli, mniejszą o 24,26%, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L. 368 z 23 grudnia 2006 r. s. 74; dalej: rozporządzenie Komisji 1975/2006), dla danego gospodarstwa nie przyznaje się pomocy. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. S. podnosiła, że kontrola odbyła się pod jej nieobecność i bez jej wiedzy, a ponadto zakwestionowała stwierdzoną różnicę pomiędzy obszarem zgłoszonym a stwierdzonym podczas kontroli. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że kontrola przeprowadzona została prawidłowo, ponieważ na mocy przepisu art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu...(Dz.Urz. UE L z 2 grudnia 2009 r.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) rolnik nie musi być wcześniej powiadomiony o kontroli, a odmowa przyznania płatności ONW jest zasadna na mocy przepisu art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. M. S. m.in. podniosła, że w związku z wątpliwościami powstałymi na tle wielkości działki wynajęła geodetę celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działki. Z ustaleń geodety wynika, że powierzchnia działki wynosi 1,74 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uzasadniając wyrok uchylający rozstrzygnięcie organu drugiej instancji wskazał, że możliwość niepowiadomienia wnioskodawczyni o kontroli nie odbiera stronie prawa do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, a w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie raportu z kontroli. W ocenie Sądu nieprzekazanie tego dokumentu stronie stanowi naruszenie przepisu art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r.; dalej: kpa), przez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu i możliwości zajęcia stanowiska, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie zamieściły materiału graficznego znajdującego się na płycie CD-R i nie dokonały oceny fotografii nr 2 w kontekście wykazywanego przez skarżącą położenia budynku mieszkalnego poza częścią deklarowaną do dopłat. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. błędną wykładnię, i wręcz brak zastosowania art. 27 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009; 2. naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez brak zastosowania przepisów unijnych, a przyjęcie przez WSA pierwszeństwa zastosowania przepisów kpa w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł także (z ostrożności procesowej) zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) i art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 227 kpc w związku z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269; dalej: pusa) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, czego skutkiem było uznanie przez Sąd, że raport z czynności kontrolnych nie został stronie doręczony, a tym samym niedoręczenie go skutecznie przez organ uniemożliwiło stronie wniesienie zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli na miejscu w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Takie działanie organu miało uczestniczce uniemożliwić zajęcie stanowiska, co do zebranych dowodów oraz wniesienie zastrzeżeń przed wydaniem decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisem art. 10 Kpa, co w ocenie autora skargi kasacyjnej mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pominął przepisy prawa unijnego, które na mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mają pierwszeństwo zastosowania. Organ wywodził, że stosowanie w postępowaniu przepisów kpa jest niezasadne i nie znajduje oparcia ani w prawie, ani w orzecznictwie. Zdaniem organu rolnik może podpisać sprawozdanie z kontroli w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi, a w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Organ stwierdził, że doręczenie raportu z kontroli listem poleconym nie ograniczyło prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji nierozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, autor skargi kasacyjnej podniósł, że niewydrukowanie zdjęcia nie świadczy o niezapoznaniu się z nim, ani o nieocenieniu go. Stwierdził również, że lakoniczność uzasadnienia decyzji w zakresie zebranego materiału dowodowego nie uzasadnia uchylenia decyzji, ponieważ naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do mapki sporządzonej przez geodetę organ stwierdził, że pomiar ten dokonany został po wydaniu decyzji i kontroli na miejscu oraz pokazuje maksymalną dopuszczalną powierzchnię, jaką mogłaby mieć działka zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW, co potwierdza oświadczenie strony, że uprawia mniejszą powierzchnię niż wskazana na mapce i w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powoduje konieczność uznania, że dowód ten nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, opartą na obydwu wskazanych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do rozważenia zarzutów o charakterze procesowym. Oparcie środka prawnego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc na mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej uzasadnił naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej (art. 106 § 5 ppsa) oraz cywilnej (art. 227 kpc) w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa, poprzez "nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie", czego skutkiem było uznanie przez Sąd, iż raport z czynności kontrolnych nie został stronie doręczony. Powołane przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa są przepisami ustrojowymi normującymi zakres kontroli działalności administracji publicznej i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Zgodnie z nimi w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzaniu (uzupełnianiu) postępowania dowodowego. Wynikająca z art. 106 § 3 i 5 ppsa możliwość uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczona do przeprowadzenia dowodu z dokumentu, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić.(v. m.in. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 819/09, LEX nr 746915) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uzasadniając wyrok uchylający rozstrzygnięcie organu drugiej instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie raportu z kontroli, w sytuacji niespornej okoliczności, że przeprowadzona kontrola na miejscu nie była zapowiedziana i odbyła się pod nieobecność wnioskodawczyni. Akcentowane przez organ przepisy unijne dopuszczają możliwość niezapowiadanych kontroli na miejscu, ale jednocześnie nie pozbawiają strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach, uprawniają do podpisania sprawozdania z kontroli, do otrzymania jego kopii, do złożenia wyjaśnień, które winny prowadzić do wyjaśnienia niezgodności w trakcie dalszych właściwych procedur, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Tak więc zarzut zmierzający do przerzucenia na sąd administracyjny obowiązku "przeprowadzenia postępowania dowodowego" w podstawowej dla sprawy kwestii prawidłowości kontroli i trafności dokonanych w jej trakcie ustaleń, jest chybiony. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że wiążą się one ściśle z zarzutami procesowymi. Zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie pominął odpowiednie przepisy prawa unijnego, które na mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mają pierwszeństwo zastosowania. Jednocześnie niezasadnie uznał, że nieprzekazanie rolnikowi dokumentu (raportu z kontroli) stanowi naruszenie przepisu art. 10 kpa, przez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu i możliwości zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że stosowanie w konkretnym postępowaniu przepisów kpa nie znajduje oparcia ani w prawie, ani w orzecznictwie. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia uchylającego decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR nie dają podstawy do formułowania powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez organ w skardze kasacyjnej, że sprawdzenie gospodarstwa ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy deklarowana powierzchnia działki rolnika ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach odpowiada stanowi faktycznemu. Sąd pierwszej instancji słusznie jednak zwrócił uwagę, że mające w sprawie zastosowanie przepisy unijne, w tym rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, muszą być stosowane całościowo i wykładane ściśle. Przepis art. 27 powołanego rozporządzenia dopuszcza możliwość zapowiadania kontroli na miejscu. W zgodzie z przepisem niezbędne jest zatem rozważenie, czy sprawdzenie powierzchni działki rolnej rzeczywiście do tego stopnia zagraża celowi kontroli, iż strona nie powinna "z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum" o takiej kontroli wiedzieć. Nie zapowiedzenie kontroli nie pozbawia strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach sprawdzających, a rolnik ma prawo uzupełnienia sprawozdania "z każdej kontroli na miejscu" o swoje uwagi. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi rolnika. W tym polu może on wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W przypadku wykrycia nieprawidłowości - a więc jak w sprawie niniejszej - rolnik "otrzymuje" kopię sprawozdania z kontroli..., "zanim organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie zmniejszeń płatności lub wykluczeń".(v. art. 32 ust. 1 lit. c/ i ust. 2 rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził m.in., że zarzut odwołania dotyczący braku zgody właściciela na wynik obmiaru nie może być skutecznie oceniony z pominięciem braku dowodu rzeczywistej możliwości strony skorzystania z prawa do wniesienia zastrzeżeń, co zatem w tym zakresie pozwalałby ocenić realizację obowiązku zapewnienia stronie udziału w postępowaniu i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej, i że w tym zakresie podziela pogląd wcześniej wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r.(II GSK 242/07). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczony pogląd Sądu pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.