I SAB/Wr 242/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędzia WSA – Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 9 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: A Spółka z o.o. spółka komandytowa we W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: udzielenia zezwolenia na pracę typu A dla G. B. G. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Sp. k. we W. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla G. B. G. – obywatelki R. Jak wynika z akt sprawy 26 marca 2020 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w zakresie zezwolenia na pracę typu A. W dniu 14 maja 2020 r. uzupełniono dokumenty do akt sprawy. Pismem z 23 czerwca 2020 r. Strona zarzuciła organowi bezczynność, wnosząc ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 29 czerwca 2020 r. Organ utworzył pisma: 1) informujące Stronę o przekazaniu ponaglenia do organu nadrzędnego 2) przekazujące ponaglenie Strony do organu nadrzędnego. Postanowieniem z 7 lipca 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 28 lipca 2020 r. Organ otrzymał kolejne ponaglenie, które organ przesłał 3 sierpnia 2020 r. wg właściwości do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W dniu 29 lipca 2020 r. wpłynęła do organu - skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. W dniu 3 sierpnia 2020 r. Organ utworzył pisma: 1) informujące Stronę o przekazaniu ponaglenia do organu nadrzędnego; 2) przekazujące ponaglenie Strony do organu nadrzędnego; 3) wezwanie Strony (doręczone 11.08.2020 r.) do uzupełnienie braków formalnych wniosku przez przedłożenie: umowy podpisanej pomiędzy Skarżącą a pracodawcą użytkownikiem (C. Sp. z o.o. Sp. k.) oraz oryginału zał. 15 do wniosku podpisanego zgodnie z KRS. W dniu 7 sierpnia 2020 r. (wpływ do Organu) Strona przedłożyła oświadczenie o niekaralności podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Postanowieniem z 17 sierpnia 2020r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał ponaglenie Strony z 29 czerwca 2020 r. za uzasadnione, stwierdzając bezczynność Wojewody, wyznaczając termin 30 dni na załatwienie sprawy i zarządzając podjęcie środków zapobiegawczych w przyszłości. W dniu 1 października 2020 r. Wojewoda wydał zezwolenie na pracę W skardze z 29 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1, ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów zawarto w niej wnioski o: 1) zobowiązanie Organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; 2) o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie Stronie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie upłynęło już ponad 3 miesiące od dnia złożenia wniosku, a Organ nie podjął żadnych czynności mających na celu jej merytoryczne załatwienie, co świadczy o zaistniałej w sprawie bezczynności Organu. Organ mimo ustawowego obowiązku nie zawiadomił Strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz. Organ nie znajduje podstaw dla uznania, by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej, wymierzenia Organowi grzywny, jak również kosztów postępowania w podwójnej wysokości. Wojewoda zwrócił również uwagę na zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy, trwające od 31 marca do 23 maja 2020 r. - w oparciu o art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Na wstępie zwrócić należy uwagę na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu – w rozpoznawanej sprawie Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę 26 marca 2020 r. wniosek nie został załatwiony we właściwym terminie. Nawet dwukrotnie złożone ponaglenia oraz stwierdzenie przez organ nadrzędny bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku oraz wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy zostały przez Organ zignorowane. Za wyjątkiem przekazania ponaglenia do organu nadrzędnego 29 czerwca 2020 r. oraz poinformowania Strony o tym fakcie, do dnia wpływu skargi do Organu tj. 29 lipca 2020 r., czyli przez ponad dwa miesiące od złożenia wniosku Organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, ani nie załatwił sprawy w terminie. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jak wynika z przesłanego do Sądu (26.08.2020 r.) postanowienia z 17 sierpnia 2020r. – Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, rozpoznając kolejne ponaglenie Strony uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, nie dopatrzył się jednak jej rażącej postaci. W zaistniałym stanie rzeczy – Sąd stwierdza, że obiektywnie - Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jakkolwiek okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące), to w ocenie Sądu, w sprawie zachodzą pewne okoliczności częściowo usprawiedliwiające zwłokę Organu w załatwieniu sprawy. Podkreślić bowiem należy, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemki złożony został 26 marca 2020 r., zaś skarga na bezczynność Wojewody wpłynęła do Organu 29 lipca 2020 r. Załatwienie sprawy z wniosku Skarżącej zbiegło się w czasie z wyjątkowo trudnym okresem dla funkcjonowania całego kraju, w tym organów administracji. Podkreślić bowiem należy, że od 14 marca 2020 r. obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 567, 568 i 695) – terminy administracyjne zostały zawieszone. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Z kolei 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Tak więc w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. terminy administracyjne zostały zawieszone, co oznacza, że okres ten należy wyłączyć z okresu bezczynności organu. W ocenie Sądu – ma to znaczenie dla oceny zarzutów skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sąd oceniając zarzuty skargi z uwzględnieniem powyższych kryteriów uznał, że przekroczone zostały kodeksowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a organ (mimo istnienia takiego obowiązku) nie sygnalizował Stronie powodów zwłoki w opóźnieniu załatwienia jej wniosku i nawet szczególna sytuacja, jaka zaistniała w związku z wystąpieniem zagrożenia epidemicznego nie usprawiedliwia zaniechania organu w tym zakresie. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy (2 miesiące) i nawet wyłączając okres zawieszenia terminów spowodowany epidemią (31.03.2020 – 23.05.2020 r.), organ nadal pozostawał w zwłoce z procedowaniem wniosku. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 29 lipca 2020 r., a więc już po okresie zawieszenia terminów procesowych związanych z zagrożeniem epidemiologicznym, który to okres Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok NSA z lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc pod uwagę postawę Organu Sąd uznał, że Jego bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała jednak miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności: milczenie Organu po otrzymaniu wniosku, zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność Organu, traktowanie przez Organ terminów ustawowych dowolnie oraz lekceważenie obowiązku informującego Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznaje konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie ponagleń a ostatecznie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody. Organ zignorował również termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ nadrzędny w postanowieniu z 17 sierpnia 2020 r. wydając decyzję dopiero 1 października 2020 r., tj. po upływie trzydziestu dni wskazanych przez organ nadrzędny jako maksymalny czas na załatwienie sprawy. Ponadto bezsprzecznie do momentu skorzystania przez Stronę z prawnych instrumentów i wymuszenia aktywności Organu (ponaglenia i skarga), akta administracyjne nie noszą śladu podjęcia przez Organ jakiejkolwiek "analizy" materiału tej sprawy warunkującej jej załatwienie. Co istotne mimo braku (w aktach administracyjnych) odpowiedzi na wezwanie Organu o uzupełnienie braków formalnych wniosku, przez przedłożenie umowy podpisanej pomiędzy Skarżącą, a pracodawcą użytkownikiem (C. Sp. z o.o. Sp. k.) Organ w dniu 1.10.2020 r. wydał zezwolenie, co podważa celowość wystosowania przez Wojewodę wspomnianego wezwania i podkreśla bezprawność zwlekania z wydaniem rozstrzygnięcia. Zatem wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. W sprawie, z uwagi na wydanie przez Organ decyzji 1 października 2020 r. (doręczonej Stronie 7.10.2020. r.) postępowanie, w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wydania aktu należało uznać za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem, ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej Sąd uznał, że stwierdzenie bezczynności Organu z rażącym naruszeniem prawa w rozpoznaniu sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie tego instrumentu przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały też takie szczególne okoliczności po stronie Skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na Jej rzecz sumy pieniężnej. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić również od wymierzenia Organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża, a także to, że potencjalnie czynione są starania dla poprawy mobilności Organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Jakkolwiek dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił, o czym orzekł w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę kosztów składały się: 100 zł wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika i stopień zawiłość sprawy nie uzasadniał przyznania kosztów zastępstwa procesowego w żądanej podwójnej wysokości.