II SA/Gd 588/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 czerwca 2016 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącej Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę I etapu inwestycji "Elektrownia wiatrowa [..] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW", w postaci elektrowni wiatrowej [..] oraz jej fundamentu" na działce nr [..] obręb ewidencyjny T., gm. S. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., która została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 23 listopada 2016 r. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 68/17, oddalił skargę wniesioną przez skarżąca Spółkę na ww. decyzję Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2010/17, oddalił zaś skargę kasacyjną skarżącej Spółki od wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. Starosta, po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 25 marca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r., uchylił decyzję Starosty w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta, po otrzymaniu akt sprawy, pismem z dnia 31 października 2019 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, a pismem z dnia 27 listopada 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2019 r., Starosta zobowiązał skarżącą Spółkę do uzupełnienia, w terminie 80 dni, wniosku o pozwolenie na budowę o brakujące dokumenty. W odpowiedzi na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącej Spółki w dniu 2 marca 2020 r. złożył wniosek o obligatoryjne zawieszenie procedury administracyjnej do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na drogę dojazdową do projektowanej elektrowni wiatrowej z właściwego miejscowo urzędu gminy. Starosta postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r. nr [..], zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 Kpa, przedmiotowe postępowanie. Jak wskazał w uzasadnieniu, w związku ze złożonym wnioskiem o zawieszenie postępowania, pismem z dnia 5 marca 2020 r. zawiadomił strony o zamiarach inwestora, pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz prawie wniesienia sprzeciwu co do zawieszenia postępowania w terminie 5 dni od daty odbioru pisma. Równocześnie wyjaśnił z jakiego powodu niemożliwe jest zakwalifikowanie wniosku inwestora jako obligatoryjnego. We wskazanym terminie żadna z ustalonych stron nie złożyła sprzeciwu co do wniosku skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienia złożyli: A. i E. C. oraz A. S. W zażaleniu wskazano, że sprawa pozwolenia na budowę była przedmiotem postępowań przed organem odwoławczym oraz sądami administracyjnymi. Inwestor nie wykorzystał trwającej procedury do uzupełnienia projektu budowlanego, zaś organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki. Nadto podniesiono, że w postępowaniu, w którym występuje wiele stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania, a wnoszący zażalenie nie wyrażają takiej zgody. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że zawieszenie nastąpiło na wniosek strony. Zatem, skoro w myśl art. 98 § 1 Kpa, przesłanką zawieszenia postępowania na wniosek strony jest brak sprzeciwu pozostałych stron wobec jej żądania, to o złożeniu takiego wniosku oraz o prawie zgłoszenia sprzeciwu wobec niego należy poinformować pozostałe strony postępowania, doręczając im odpis wniosku. W przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z dnia 5 marca 2020 r. zawiadomił strony o zamiarach inwestora, pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz prawie wniesienia sprzeciwu co do zawieszenia niniejszego postępowania w terminie 5 dni od daty odbioru pisma. W wyżej wymienionym terminie żadna z ustalonych stron nie złożyła sprzeciwu co do wniosku o zawieszenie postępowania. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że organ prawidłowo zawiadomił strony o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec wniosku inwestora, w celu spełnienia warunków, o których mowa w przywołanym art. 98 § 1 Kpa. Niemniej, w ocenie Wojewody, brak reakcji stron postępowania w terminie 5 dni na zawiadomienie organu I instancji, nie pozbawia tychże stron do zajęcia stanowiska w sprawie w późniejszym terminie. Na uwadze trzeba mieć, że tak wyznaczony termin przez organ administracyjny nie może być uznany za termin o charakterze prekluzyjnym, po upływie którego wygasają uprawnienia stron w tej materii. Dodatkowo, niezależnie od tego, że do zawieszenia postępowania doszło na wniosek inwestora, każda ze stron ma prawo do złożenia wniosku o jego podjęcie. W tym zakresie Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 306/18. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że złożenie przez uczestników postępowania zażalenia, w którym zaznaczyli, że nie wyrażają zgody na zawieszenie postępowania, uznać należy za cofnięcie milczącej zgody na jego zawieszenie. Tym samym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 98 § 1 Kpa. Dodatkowo, na co zwrócono w zażaleniu, organ I instancji powinien był także ocenić, czy zawieszenie postępowania na żądanie strony nie zagraża interesowi społecznemu. W tym zakresie należy mieć na uwadze m.in. ogólny czas trwania postępowania administracyjnego oraz dotychczasowe czynności podjęte w jego toku. Wynik tej oceny powinien zaś zostać ujawniony w uzasadnieniu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, czego organ I instancji nie dostrzegł, naruszając tym samym zarówno dyspozycję art. 98 § 1 Kpa, jak i art. 124 § 2 Kpa. Na marginesie Wojewoda stwierdził, że inwestor mógł zamiast o zawieszenie postępowania, wystąpić do prowadzącego sprawę organu I instancji o przedłużenie terminu. Termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy. Termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem wyznaczanym przez organ administracji i jako taki może być na wniosek strony przez organ skracany lub przedłużany. Przy czym organ przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu powinien mieć na uwadze jego zasadność, w kontekście terminu przedłużenia oraz długości postępowania administracyjnego. Reasumując i biorąc pod uwagę sprzeciw stron postępowania wobec zawieszenia przedmiotowego postępowania, a także nieujawnienie w uzasadnieniu przez organ I instancji analizy i oceny czy zawieszenie postępowania na żądanie strony nie zagraża interesowi społecznemu, Wojewoda stwierdził, że zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 Kpa jest niedopuszczalne, a postanowienie narusza dodatkowo dyspozycję art. 124 § 2 Kpa. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez uznanie, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania może być uchylone z uwagi na złożenie zażalenia na to postanowienie przez strony postępowania, które - pomimo stosownego zawiadomienia - nie wyraziły swojego sprzeciwu wobec wniosku Inwestora o zawieszenie i które to zażalenie Wojewoda potraktował jako wycofanie milczącej zgody na zawieszenie postępowania, podczas gdy kontrola instancyjna postanowienia o fakultatywnym zawieszeniu postępowania powinna ograniczyć się do zbadania prawidłowości tego postanowienia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną - art. 98 § 1 Kpa, tj. czy w dacie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania spełnione były przesłanki zawieszenia, tj. brak sprzeciwu stron i brak zagrożenia interesu społecznego, b) art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez nierozpoznanie podczas kontroli instancyjnej, czy zawieszenie postępowania na wniosek inwestora zagraża interesowi społecznemu, a zatem niezbadanie prawidłowości postanowienia o zawieszeniu w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną, tj. art. 98 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości zawieszenia na wniosek skarżącej Spółki postępowania w sprawie wszczętej na wniosek tejże Spółki w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Fakultatywne zawieszenie postępowania przewidziane w powyższym przepisie dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego przez organ na wniosek uprawnionej strony. Co więcej, wyłącznie ta strona, z inicjatywy której zostało wszczęte postępowanie, jest legitymowana do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Wskazać jednakże należy, że wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 129). Przesłankami tymi są zaś brak sprzeciwu pozostałych stron oraz brak zagrożenia dla interesu społecznego. Przede wszystkim więc skuteczność wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez stronę, z inicjatywy której postępowanie zostało wszczęte, zależy od braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Przepis art. 98 § 1 Kpa nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 2999/14, LEX nr 2168065). Wbrew twierdzeniom zawartym w złożonym w niniejszej sprawie zażaleniu, w przepisie tym nie chodzi o zgodę pozostałych stron na zawieszenie postępowania. Przepis art. 98 § 1 Kpa stanowi bowiem jednoznacznie, że wystarczającą przesłanką do uwzględnienia zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania zawieszenia postępowania jest brak sprzeciwu pozostałych stron. Po złożeniu wniosku o zawieszenie organ prowadzący postępowanie powinien zatem wystąpić do pozostałych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero bowiem po upływie wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu możliwe będzie dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 306/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który to wskazał również Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z nim niezajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania przez strony postępowania przed organem I instancji nie pozbawia tych stron do wyrażenia swojego stanowiska w późniejszym terminie. Upływ terminu do wypowiedzenia się w przedmiocie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, w tym zgłoszenia sprzeciwu, nie może bowiem pozbawić strony postępowania możliwości podjęcia stosownych czynności procesowych zmierzających do obalenia postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należy, że możliwe było skuteczne sprzeciwienie się zawieszeniu postępowania w złożonym zażaleniu, z uwagi na fakt, że postanowienie o zawieszeniu tego postępowania nie stało się ostateczne. Powyższą okoliczność winien był zatem uwzględnić organ odwoławczy rozpoznający zażalenie, co też prawidłowo uczynił. Zgłoszony w zażaleniu sprzeciw spowodował bowiem konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. W tej zaś sytuacji zbędne było dokonywanie oceny w zakresie przesłanki dotyczącej braku zagrożenia dla interesu społecznego. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.