II OZ 51/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1061/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 293/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE W. Ś. wniósł skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr 293/OPON/2022. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 maja 2021 r. nr 55/PB/2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Prezydentowi m.st. Warszawy, reprezentowanemu przez Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym, garażem w parterze, miejscami postojowymi na terenie, zjazdem indywidualnym i publicznym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr: [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W. w dzielnicy [...]. W piśmie z 29 czerwca 2022 r. skarżący zawarł m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że za wstrzymaniem przemawia okoliczność usytuowania projektowanego budynku w granicy działki. Wykonanie zaskarżonej decyzji jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji zagrażającej chronionym dobrom skarżącego. Chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, która może przybrać znaczne rozmiary oraz o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości poprzez umiejscowienie projektowanego budynku w granicy działki skarżącego, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1061/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd przypomniał, że do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przy czym ciężar wykazania ich istnienia spoczywa na skarżącym. W niniejszej sprawie wprawdzie intencją skarżącego było powiązanie argumentacji zawartej we wniosku z przesłankami "trudnych do odwrócenia skutków" i "znacznej szkody" określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to jednak w ocenie Sądu argumentacja ta nie znajduje uzasadnienia dla ograniczenia inwestorowi prawa do realizacji zamierzenia budowlanego. Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ustawodawca każe traktować w sposób wyjątkowy. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, ale także interes uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora. Sąd podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ze swej natury – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Zdaniem Sądu takich argumentów skarżący w rozpatrywanej sprawie nie podał. Nie wyczerpuje bowiem przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej wyłącznie tylko powoływanie się na usytuowanie projektowanego budynku w granicy działki, bez skonkretyzowania zakresu szkód, które w ocenie skarżącego wynikają z powyższego. Skutki wykonania pozwolenia na budowę, które może okazać się wadliwe, ponosi inwestor. Podnoszone natomiast przez skarżącego ogólnikowe twierdzenia, niepoparte konkretnymi faktami i okolicznościami, nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W. Ś. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności i naruszeń prawa podniesionych w skardze, które dostatecznie wskazują na prawne i faktyczne skutki wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu poprzez niezgodne z przepisami wskazanymi w skardze usytuowanie projektowanego budynku w granicy, co spowoduje istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego będzie mógł nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek W. Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie mógł zostać uwzględniony z powodu nieuprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Okoliczności podnoszone w zażaleniu dotyczące przekonania, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem z uwagi na tożsamość inwestora oraz organu wydającego pozwolenie na budowę – tj. miasta stołecznego Warszawy, oraz na naruszenie przepisów dot. usytuowania projektowanego budynku w granicy, nie stanowią o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacja zażalenia niewątpliwie nie może być zatem przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji. Zasadniczo analiza kwestii wskazywanych w skardze naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji wykracza poza ramy niniejszego postępowania incydentalnego i ma miejsce dopiero przy ocenie legalności decyzji. Rozstrzygnięcie tych kwestii na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora powinna skłonić stronę skarżącą do rozwagi przy składaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego argumentacji. Oceny powyższej nie zmieniają dodatkowe okoliczności podniesione w zażaleniu. Skarżący podniósł, że jak ustalił biegły rzeczoznawca z zakresu nieruchomości, wskutek usytuowania planowanego budynku w granicy działki wartość nieruchomości skarżącego ulegnie zmniejszeniu o ok. 35%. Także i ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi o wykazaniu ani nawet uprawdopodobnieniu ryzyka powstania znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na okoliczność obniżenia wartości swojej nieruchomości strona nie podała żadnych skonkretyzowanych informacji ani dowodów, przekonujących o zasadności i realności wskazywanej przez nią, w istocie nieskonkretyzowanej szkody. Zauważyć należy, że zagospodarowanie terenu bezpośrednio przylegającego do nieruchomości skarżącego w naturalny sposób wpływa na jej szacowaną wartość. Planowane przedsięwzięcie w każdym przypadku będzie zatem oddziaływać na ten aspekt nieruchomości skarżącego, tym bardziej, że jego twierdzenia o obniżeniu wartości nieruchomości o ok. 35 % są gołosłowne. Z kolei obawy skarżącego co do ryzyka zalegania spalin z tirów realizujących dostawy do sklepu wielkopowierzchniowego znajdującego się na nieruchomości skarżącego w związku z planowanym usytuowaniem w granicy działki inwestycyjnej muru o wysokości 4 m należy powiązać z badaniem zgodności z prawem konkretnego rozwiązania projektowego, tj. wspomnianego muru, a – jak już wyjaśniono – na tym etapie sprawy kwestie tego rodzaju nie mogą być oceniane. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.