II SA/Ol 713/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]"Spółki z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżona decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]"na rzecz "[...]"Spółki z o.o. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]"r. Burmistrz "[...]" (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił na rzecz "[...]" (dalej: "Inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego ("[...]" na budynek usługowy "[...]". Burmistrz podał w uzasadnienia, że pierwotny wniosek Inwestora dotyczył zmiany sposobu użytkowania ww. budynku na budynek usługowy ("[...]". Pismem z 27 marca 2020 r. Inwestor zmienił wniosek przez wykreślenie działki nr "[...]". Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", uzgodnił projekt decyzji z Ministrem Klimatu jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Starostą "[...]"jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska "[...]"w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie "[...]"jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji. W złożonym odwołaniu "[...]" Spółka z o.o. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") zarzuciła, że w ww. decyzja narusza: - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż granica obszaru analizowanego nie została dostosowana do kształtu terenu objętego decyzją i nie spełnia wymogu trzykrotnej szerokości frontu działki; - § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie określono wymaganej liczby miejsc parkingowych, a jedynie zapisano, że miejsca parkingowe wynikające z programu inwestycji należy przewidzieć w ramach własności nieruchomości; - decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie ustalenia możliwości realizacji miejsc postojowych i określenia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, gdyż Burmistrz nie wyznaczył stosunku powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki, chociaż wykonanie miejsc postojowych będzie wiązać się ze zmianą stosunku powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki; - § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż wnioskodawca nie został wezwany do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że teren objęty ww. decyzją leży w obszarze "[...]" Obszaru Chronionego Krajobrazu, planowana funkcja obiektu nie wyklucza możliwości realizacji funkcji wymienionych w tym przepisie (np. funkcje edukacyjne, kino), a obszar inwestycji przekracza wielkość 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]"r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że 13 marca 2020 r. Burmistrz przekazał projekt decyzji do uzgodnienia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Starostwo Powiatowe, Ministerstwo Klimatu, Głównego Geologa Kraju, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków postanowieniem z "[...]"r. uzgodnił przedstawiony projekt decyzji. Starosta Ostródzki pismem z 17 marca 2020 r. zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji, czy ww. działki objęte były zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Pozostałe organy uzgodniły przesłany projekt decyzji milcząco. W dniu 27 marca 2020 r. Inwestor zmienił wniosek przez ograniczenie realizacji inwestycji jedynie do działki nr "[...]". W związku ze zmianą wniosku, Burmistrz wycofał prośbę o uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę, który postanowieniem z "[...]"r. umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Burmistrz, przy piśmie z dnia 27 marca 2020 r. ponownie przekazał Staroście zmieniony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce o nr "[...]", który Starosta uzgodnił milcząco. Kolegium podkreśliło, że uzgodnieniu podlega ostateczny projekt, a późniejsze wprowadzenie istotnych zmian do projektu decyzji, rodzi konieczność ponownego uzgodnienia. Zauważyło, że jedynie uzgodnienie Starosty odnosi się do ostatecznego projektu decyzji. Pozostałe organy uzgodniły projekt decyzji sporządzony przed zgłoszoną przez wnioskodawcę zmianą wniosku w zakresie działek, które obejmie inwestycja. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie dokonał uzgodnień projektu decyzji w jego ostatecznym kształcie z organami właściwymi, co stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uzgodnić z organami właściwymi prawidłowy projekt decyzji w jego ostatecznym kształcie, a następnie wydać decyzję. W złożonym sprzeciwie Skarżąca zarzuciła, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Trzeba mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest przecież ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było zaniechanie ponownego wystąpienia przez Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy po zmianie wniosku przez Inwestora. Podkreślić należy, że zmiana ta polegała wyłącznie na wykreśleniu z pierwotnego wniosku jednej z działek. Zakres planowanej inwestycji – zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego "[...]"na budynek usługowy "[...]"– pozostał bez zmian. Należy podzielić pogląd, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli więc nowy projekt decyzji, sporządzony np. w ponownie prowadzonym postępowaniu lub po modyfikacji pierwotnego wniosku, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11; CBOSA). Projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga więc ponownego uzgodnienia jednie wówczas, gdy modyfikacja wniosku może mieć wpływ na treść uzgodnień i gdy zakres modyfikacji wniosku przez inwestora pozostaje w ramach kompetencji organu uzgadniającego. Ponowne uzgodnienie projektu decyzji przez organ pierwszej instancji byłoby zatem konieczne tylko w tych przypadkach, gdyby na nowo ustalane warunki zabudowy w istotny sposób różniły się od treści projektu decyzji w tej sprawie uprzednio uzgodnionego stosownym postanowieniem. Kolegium nie wykazało, że taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Z porównania obu projektów decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby różniły się one w sposób istotny. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie dało się wyeliminować w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., co uniemożliwiło merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym, nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a.