I OSK 2857/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 375/23 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz I.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 375/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę I.M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Wskazany na wstępie wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A.N., która legitymuje się orzeczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z [...] grudnia 2008 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy L. decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że matka skarżącej wymaga opieki, a skarżąca tę opiekę świadczy. Skarżąca nie jest zatrudniona, ani nie podejmuje pracy zarobkowej. Skarżącej w sprawowaniu opieki pomaga brat, który odwiedza matkę systematycznie i nie odmawia pomocy w opiece, nie mniej jednak nie może on w pełni dzielić opieki nad matką z uwagi na pracę zawodową i posiadanie własnej rodziny. Organ pierwszej instancji uznał ostatecznie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 zez m., dalej "u.ś.r.") i dlatego odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała zapadłe rozstrzygnięcie. Kolegium decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez Wójta było zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Nie mniej jednak organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, albowiem słusznie przyjęto, że skarżąca nie spełnia pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Odnośnie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a potrzebą sprawowania opieki nad matką Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji co najmniej od 17 grudnia 2008 r. Po tej dacie skarżąca świadczyła pracę. Podejmowała i kontynuowała zatrudnienie także po śmierci współmałżonka osoby wymagającej opieki. Opieka nad matką była dzielona w tym okresie z bratem, który pomagał zarówno finansowo jak i podejmowanymi działaniami organizacyjnymi - zawożeniem matki do lekarza, wizytami u matki, finansowaniem niektórych usług. Kolegium przyjęło, że zaprzestanie wykonywania pracy przez skarżącą pozostawało w związku przyczynowym z opieką nad matką, jednakże część czynności związanych z tą opieką może być dzielona z innymi współdomownikami lub z bratem, który pomimo że zamieszkuje odrębnie, to jednak w niedalekiej odległości od miejsca zamieszkania matki, a jego sytuacja zdrowotna i finansowa jest dobra. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką w takim zakresie, że uniemożliwia to jej zatrudnienie skoro w domu zamieszkuje także małżonek skarżącej, a jej brat - zobowiązany do alimentacji względem matki - zamieszkuje w nieodległym Krakowie i uczestniczy w opiece nad matką. Zdaniem Kolegium zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby na część etatu. Skarżąca na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2022 r. wniosła do WSA w Krakowie skargę, którą Sąd ten oddalił wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 375/23. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm, dalej "u.ś.r"). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec czego WSA w Krakowie stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało, iż moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy czym Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ pierwszej instancji nie wyartykułował jednoznacznie, że odmowna decyzja została oparta o brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie mniej jednak zagadnienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia organu pierwszej instancji wskazuje, że organ ten rozważył ustalenia poczynione w toku ponownego rozpoznania sprawy (zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji uchylającej Kolegium z [...] lipca 2022 r., nr [...]) i odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wobec nie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. WSA w Krakowie zaznaczył, że skarżąca niewątpliwie jest uprawniona do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jej matka legitymuje się orzeczeniem o braku zdolności do samodzielnej egzystencji. Jednakże w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawną matką. Tym samym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. WSA w Krakowie wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wówczas wnioskujący musi jednak sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy. Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego. W ocenie WSA w Krakowie zakres sprawowanej przez skarżącą opieki w zestawieniu ze stanem zdrowia matki wskazuje, że nie odpowiadała ona przesłankom wymienionym w art. 17 u.ś.r. uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji matka skarżącej niewątpliwie jest osobą schorowaną i wymagającą wsparcia, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną czy bez kontaktu. Jest w stanie przemieszczać się po pomieszczeniu i wychodzić na zewnątrz z asystą skarżącej. Wykazuje samodzielność w spożywaniu posiłków. Opieka sprawowana przez skarżącą nie ma więc takiego charakteru, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej w jakimkolwiek rozmiarze. Według WSA w Krakowie nie sposób przyjąć aby takie czynności jak pomoc w ubieraniu, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, wyjazdy do lekarzy, wykupywanie leków i pomoc w ich zażywaniu mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką starszych, zwykle schorowanych rodziców. Ponadto rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że matka skarżącej posiada orzeczenie o niezdolności o samodzielnej egzystencji od 2008 r., natomiast skarżąca w okresie poprzedzającym złożenie wniosku pracowała na pełnym etacie (od 1.06.2015 r. do 31.03.2022 r.). Zatem była w stanie godzić pracę w pełnym wymiarze czasu pracy z opieką nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca twierdząc, że stan matki się pogorszył i w związku z tym musiała zaprzestać zatrudnienia, w żaden sposób nie wykazała w jakim rozmiarze i zakresie to nastąpiło. Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawiona przez nią dokumentacja medyczna matki z lat 2000, 2005 i 2006 wskazuje, że już wtedy matka skarżącej miała afazję czuciową-ruchową, niedoczulicę połowiczną prawostronną, cukrzycę i zawroty głowy. Dodatkowo WSA w Krakowie podkreślił, że Kolegium słusznie zauważyło, iż skarżąca ma jeszcze brata, w równym stopniu zobowiązanego alimentacyjnie względem matki, który chętnie pomaga w opiece nad matką. Nie zachodzą względem niego obiektywne przeszkody w współdzieleniu opieki nad matką. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Brat skarżącej uprzednio uczestniczył w opiece nad matką zarówno osobiście i finansowo, a skarżąca nadal może na niego liczyć. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że brata skarżącej nie zwalnia z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec matki fakt zamieszkiwania w pewnej odległości od miejsca zamieszkania matki, czy też praca zawodowa. Praca zawodowa czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że dzieci niepełnosprawnego nie są w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Dodatkowo świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. WSA w Krakowie podniósł, że możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Wobec tego, w ocenie WSA w Krakowie, w sprawie nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód aby takie zatrudnienie podjęła. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do - z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz - z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu pierwszej instancji godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.i.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wsparcia państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć. Reasumując, WSA w Krakowie podkreślił, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Przy czym Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opieki oraz faktu, iż skarżąca tę opiekę sprawuje. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. W ocenie WSA w Krakowie taka opieka nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Od powołanego na wstępie wyroku WSA w Krakowie skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, która temu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy. 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego; podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p. p. s. a., oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola NSA ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tej sytuacji podkreślić należy, że gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Jednocześnie mimo postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, niezależnie od tego czy wskazywano na naruszenie prawa materialnego czy też naruszenie przepisów postępowania, zarzuty te koncentrują się w istocie na jednym problemie, tj. prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez skarżącą koniecznością sprawowania opieki nad matką, dodatkowo w sytuacji gdy skarżąca posiada brata zobowiązanego do alimentacji wobec matki. Ze względu zatem na istotę sporu, determinowaną powyższymi zarzutami, celowym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii materialnoprawnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego zauważyć należy, że w gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom wymagającym opieki, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest zatem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi więc istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W istocie, treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z tym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności, czy też orzeczenia zbliżonego, nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi zatem wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Tym samym przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu, co do tego, iż matka skarżącej wymaga ciągłej opieki, jednak zakwestionowany został wymiar tej opieki sprawowanej przez skarżącą, której w miarę możliwości pomaga brat prowadzący osobne gospodarstwo domowe, ale ze względu na pracę zawodową nie mogący zająć się opieką nad matką w szerszym zakresie. Zdaniem NSA z akt sprawy wynika, że skarżąca jest jedyną osobą bliską, która ma możliwość objęcia matki potrzebną jej opieką w pełnym i całodobowym zakresie, czego matka skarżącej wymaga z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji, a co w sposób wiążący przesądza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2008 r., nr akt [...]. Tymczasem dokonana w zaskarżonej decyzji przez Kolegium i zaakceptowana następnie w zaskarżonym wyroku przez WSA w Krakowie ocena materiału dowodowego prowadzi do niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej – praktycznie ustawicznie i prawidłowo - przez skarżącą opieki nad wymagającą tego matką nie dowodzi istnienia związku z rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia. Przy czym zauważyć trzeba, że wątpliwości, co do istnienia związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącą opieki a rezygnacją przez nią z zatrudnienia nie miał organ pierwszej instancji, a więc organ przed którym w zasadniczym zakresie toczyło się postępowanie wyjaśniające i który niewątpliwie dysponował najszerszą wiedzą na temat sytuacji tej rodziny. Organ pierwszej instancji odmowne załatwienie wniosku skarżącej uzasadnił - jak wynika ze wskazania Kolegium – w głównej mierze brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co z kolei słusznie zakwestionowało Kolegium, jednocześnie jednak całkowicie pominęło zasadnicze dla oceny zasadności złożonego wniosku okoliczności sprawy. W ocenie NSA materiał dowodowy sprawy obrazuje, że skarżąca sprawuje praktycznie całodobową opiekę nad schorowaną ponad 80-letnią matką, która cierpi na cukrzycę insulinozależną i nadciśnienie, a w wyniku przebytego udaru ma połowiczny niedowład ciała. Niewyraźnie mówi, potyka się, ma problemy z pamięcią i orientacją w terenie, natomiast ze względu na podeszły wiek niedomagania te będą jeszcze się powiększać. Skarżąca codziennie przygotowuje matce 5 specjalnych posiłków według zaleceń lekarzy, wykonuje przy matce wszystkie czynności higieniczne, wykupuje leki oraz załatwia wizyty lekarskie. Czuwa nad matką również w nocy, śpiąc w pobliżu i pilnując by matka wstając z łóżka nie upadła i nie zrobiła sobie krzywdy. Skarżąca ze względu na dolegliwości zdrowotne matki nie może zostawić jej samej nawet na krótki czas, gdyż wymaga ona ustawicznej opieki osoby trzeciej. W ty miejscu podnieść należy, że zupełnie nieuprawnionym jest twierdzenie, iż mąż skarżącej powinien być zobowiązany do świadczenia opieki nad matką skarżącej, gdy skarżącej nie będzie w domu. Według NSA w tej szczególnie trudnej dla skarżącej sytuacji, wyczerpującej zarówno psychicznie jak i fizycznie, uwzględniwszy charakter schorzeń matki skarżącej oraz problemów, z którymi skarżąca musi się mierzyć w znacznej części sama, nie sposób podzielić oceny Sądu pierwszej instancji aprobującego przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją z zatrudnienia nie ma związku. Przy czym nie jest także prawidłowa argumentacja, iż skoro skarżąca od kwietnia 2022 r. nie pracuje, to nie istnieje tym bardziej związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad matką uznaną za niezdolną do samodzielnej egzystencji od 17 grudnia 2008 r. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza bowiem nie to, kiedy skarżąca wcześniej pracowała, lecz to, jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej przez nią opieki nad matką i jednocześnie jakie są potrzeby niepełnosprawnej matki w dacie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Trafnie zatem podnosi skarga kasacyjna, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i dowolny, prowadzący do niespójnych wniosków. W ocenie NSA akta sprawy niewątpliwie wskazują, że zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad nienadającą się do samodzielnej egzystencji matką, w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca wyjaśniła podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że od śmierci ojca skarżącej w 2020 r., opiekującego się uprzednio swoją żoną a matką skarżącej, stan zdrowia matki skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu i czynione przez skarżącą wysiłki zajmowania się matką z jednoczesnym pogodzeniem pracy zawodowej nie odniosły zamierzonego skutku. Matka skarżącej potrzebuje nieprzerwanej opieki osoby trzeciej ze względu na stan zdrowia, nieporadność i możliwość narażenia zdrowia lub życia w przypadku pozostania samej w domu. Przy czym zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że okoliczność, iż skarżąca ma brata, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, nie ma znaczenia przy ocenie przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wynika także, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się tą osobą lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a także pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani w art. 17 ust. 1a stanowiącego, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, niesłusznie Sąd pierwszej instancji, podzielił zawartą w zaskarżonej decyzji błędną argumentację Kolegium, że z uwagi na fakt, iż skarżąca ma brata, obciążonego w równym stopniu co ona obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do którego nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego – brak również z tego powodu jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. NSA zauważa, że bezsprzecznie skarżąca jak i jej brat należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca czy może ktoś z rodzeństwa, winni sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia oraz ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaprezentowany pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21 publik. CBOSA). W konsekwencji NSA stwierdził, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej jej brata należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W cenie NSA nie można również zgodzić się z zawartym w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również w zaskarżonej decyzji Kolegium, wskazaniem, że w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, iż wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych sfinansowanych przez osoby zobowiązane do alimentacji). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i niedopuszczalne jest wprowadzanie przez sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny, co również czyni całkowicie nieuprawnionym stanowisko o niewystępowaniu związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną przez nią opieką nad matką, w sytuacji istnienia jeszcze brata skarżącej, zobowiązanego do alimentacji wobec matki. Tym samym zasadnie skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r., poprzez akceptację stanowiska organu odwoławczego, że dla przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby wykazanie, iż brat skarżącej nie ma obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad matką. Wobec tego zasadność wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego jest konsekwencją przedstawionej wyżej interpretacji przepisów prawa materialnego. Jednakże za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a., gdyż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie uwzględnia skargę, ponieważ tylko wówczas można by zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze przedstawione w sprawie stanowisko NSA stwierdził, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, jednocześnie uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Liszki z 31 sierpnia 2022 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające uwzględnią wskazania i oceną prawną NSA wyrażone w przedmiotowym wyroku, stosownie do art. 188 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie w związku z nowelizacją u.ś.r. dokonaną art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm.) organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze stosowanie odpowiednich przepisów przejściowych zawartych w ww. ustawie nowelizującej.