III OW 77/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem [...] a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie składowania odpadów postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku. UZASADNIENIE Pismem z 18 listopada 2024 r. Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: WIOŚ, Wojewódzki Inspektor) poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora jako organu właściwego w sprawie przeprowadzenia kontroli zakładu pn. K.J. Firma Handlowo-Usługowa "[...]", [...] N. [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 25 lipca 2024 r. wpłynęło pismo Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie przekazujące anonimowe zgłoszenie, przesłane za pośrednictwem elektronicznego formularza "zgłoś interwencję" w sprawie składowania odpadów. Po rozpatrzeniu otrzymanego zgłoszenia ustalono, że na terenie nieruchomości pod adresem [...] (dz. ewid. [...]) prowadzona jest działalność gospodarcza, a przeważającym kodem jest 45.20.Z. Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. W związku z tym ustalono, że skoro prowadzona jest działalność gospodarcza, sprawę należy przekazać do organu właściwego w sprawie, jakim jest Inspekcja Ochrony Środowiska. Kolejne zgłoszenie wpłynęło w dniu 11 września 2024 r., które również zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, zgodnie z kompetencją. Burmistrz przekazując zgłoszoną interwencję dotyczącą prowadzonej działalności gospodarczej, na którą została zgłoszona skarga, nabrał uzasadnionego podejrzenia, iż mogło nastąpić naruszenie przepisów o ochronie środowiska, i zobligowany został przepisem art. 379 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.) do wystąpienia o podjęcie działań należących w myśl przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i f ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425 ze zm.; dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) do kompetencji tego organu. Wnioskodawca podkreślił, że nie podziela stanowiska WIOŚ, co do podstawy prawnej, w oparciu o którą sprawa ze zgłoszenia winna zostać załatwiona. Wojewódzki Inspektor uznał, iż właściwą podstawą prawną będą tu przepisy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: u.o.o.), co czyniłyby organ wykonawczy gminy uprawnionym do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w sprawie dotyczącej przedsiębiorcy, nie ulega bowiem wątpliwości, że składowane odpady pochodzą z działalności gospodarczej. Wskazano, że Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie Delegatura w Tarnowie po otrzymaniu interwencji przekazanej przez Burmistrza, dokonali wizji terenowej. W takcie wizji stwierdzono: (...) "właścicielem działek jest Pan J.K., który pod adresem [...] (na działkach ewid. nr [...] i [...]) prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą K.J. Firma Handlowo-Usługowa "[...]", natomiast działka o nr ewid. [...] stanowi jego własność prywatną. Ustalono także, że wytwórcą odpadów gromadzonych na działce ewid. nr [...] w m. O. jest Firma Handlowo-Usługowa "[...]" J.K.", następnie stwierdzono: "(...) stwierdzono magazynowanie odpadów w postaci zużytych opon (kod 16 01 03) pochodzących z działalności zakładu pn. K.J. Firma Handlowo-Usługowa [...]". Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska (wizja terenowa w dniu 13 września 2024 r.), inspektorzy stwierdzili naruszenie w postaci magazynowania zużytych opon. Pomimo tego, nie podjęto dalszych czynności sprawdzających, ustalających zakres naruszenia środowiska. Burmistrz zauważył, że przeprowadzona kontrola, zakończyła się tylko wizją lokalną. Nie dokonano sprawdzenia legalności działalności, dokumentów niezbędnych do prowadzenia działalności, w tym magazynowania odpadów powstałych z prowadzonej działalności, co jest kluczowe dla skuteczności kontroli. Magazynowanie odpadów podlega kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, kontrolowanemu podmiotowi grozi kara pieniężna, którą wymierza Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Tymczasem w piśmie z 2 października 2024 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Burmistrz nie zgadza się z taką interpretacją, należy bowiem zauważyć, że wbrew stanowisku wnioskodawcy podstawą prawną załatwienia sprawy magazynowania odpadów na działce [...] powinny być przepisy ustawy o inspekcji ochrony środowiska, w celu dokładnej kontroli przedsiębiorcy i wyeliminowaniu ewentualnych naruszeń mających negatywny wpływ na środowisko. Oczywistym jest, że na magazynowanie odpadów powstających z prowadzonej działalności gospodarczej, jaką jest m.in. wulkanizacja samochodowa, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Odpady powstające z działalności magazynowane są na działce sąsiedniej, będącej własnością tej samej osoby, która jest przedsiębiorcą. W ocenie Burmistrza nie można więc mówić o magazynowaniu poza miejscem prowadzenia działalności, zaś z racji formy prawnej prowadzonej działalności nie można mówić o odrębności prawnej czy właścicielskiej. Firmą osoby fizycznej jest bowiem jej imię i nazwisko, właścicielem nieruchomości nr [...] i [...] jest jedna i ta sama osoba. W odpowiedzi na wniosek, Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie wniosku Burmistrza, ewentualnie rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wobec J.K. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora w niniejszej sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, nie zaś sprawy dotyczące kontroli i kompetencji organów do ich przeprowadzenia. W opinii Wojewódzkiego Inspektora dokonane ustalenia dotyczące składowania odpadów w postaci zużytych opon na działce stanowiącej własność J.K., stanowiły podstawę do zawnioskowania do Burmistrza o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: "W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". Biorąc pod uwagę powyższe, wniosek o odrzucenie wniosku Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego ze względu na nie zaistnienie tego sporu jest w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska konieczny i uzasadniony. Jednakże przy przyjęciu, iż wniosek Burmistrza w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego dotyczy wniosku Wojewódzkiego Inspektora o wszczęcie wobec J.K. postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, WIOŚ wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mogą wystąpić organy administracji pozostające w sporze, a także strona. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Burmistrz [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Środowiska w Krakowie Delegatura w Tarnowie jako organu właściwego w sprawie przeprowadzenia kontroli zakładu pn. K.J. Firma Handlowo-Usługowa "[...]", [...] [...], [...]. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że kontrola taka została przeprowadzona przez WIOŚ, a wyniki tej kontroli, zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425) przekazano Burmistrzowi [...]. Z wniosku Burmistrza dotyczącego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego wynika, że organ ten nie zgadza się z wnioskami kontroli WIOŚ oraz zakresem przeprowadzonej kontroli. Powyższa argumentacja Burmistrza nie wskazuje więc na istnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewódzkim Inspektorem a Burmistrzem, lecz faktycznie dotyczy oceny prawidłowości dokonania kontroli i jej wniosków przez WIOŚ, co pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.