I OSK 2861/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 98/23 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 98/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę M.R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą K.K. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się ona do kręgu osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. W dalszej kolejności skarżąca pismem z 29 maja 2024 r. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności T.K. (błędnie wskazanej w piśmie jako T.K.) na fakt, że matka osoby niepełnosprawnej ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić prawidłowej opieki. Z załączonego do ww. pisma orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni z [...] maja 2024 r., ozn. [...], wynika, że T.K. legitymuje się stopniem niepełnosprawności w stopniu znacznym od 15 lutego 2024 r. na stałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje natomiast ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu pierwszej instancji. Istota sporu rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do oceny czy skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.") w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanej decyzji Kolegium z 9 grudnia 2022 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organy orzekające ustaliły, iż ojciec legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności K.K. nie żyje, natomiast matka jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. K.K. jest niezamężna. Z zaświadczeń Sądu Rejonowego w Kartuzach wynika, że skarżąca została ustanowiona 2 marca 2021 r. opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej K.K., urodzonej w 1974 r. Organy administracji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad siostrą K.K. uznając, że obowiązek sprawowania opieki (obowiązek alimentacyjny) nad ww. w pierwszej kolejności spoczywa na jej matce T.K., w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium podniosło ponadto, że w odniesieniu do skarżącej nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad siostrą. Skarżąca urodzona w 1977 r. jest osobą trwale bezrobotną, nie ma żadnego stażu pracy oraz nie jest zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy a zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad siostrą nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów i wskazał, że skarżąca nie mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na treść art. 17 ust. 1 a u.ś.r.. W okolicznościach sprawy to na matce T.K. ciążył bowiem obowiązek opieki nad córką K.K., ponieważ T.K. nie została pozbawiona praw rodzicielskich a także nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wykluczałoby możliwość opieki nad niepełnosprawną córką. WSA w Gdańsku wskazał dodatkowo, że ustanowienie skarżącej opiekunem prawnym siostry K.K. nie czyni skarżącej osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy bowiem opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z art. 3 pkt 14 u.ś.r. jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o jego przysposobienie. Jednak sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie NSA w odniesieniu do skarżącej, sprawującej opiekę nad siostrą, nie zachodziła żadna z relacji określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., a zatem wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego można było oprzeć wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przy czym według mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych przepisów wynika zatem, że sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie przede wszystkim zwrócić należy uwagę na podjętą 14 listopada 2022 r. w składzie siedmiu sędziów NSA uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której NSA m. in. stwierdził, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)." Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności stwierdził, że akceptuje tezę, iż wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony NSA dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony NSA uznał, że u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w tym wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony NSA stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony NSA – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu u.ś.r. oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób zapewniający szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego NSA - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. okazał się całkowicie nieuprawniony. Zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie ustanowienie skarżącej opiekunem prawnym siostry K.K. nie czyniło skarżącej uprawnionej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., co prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie z 29 maja 2024 r. wniosku dowodowego skarżącej zauważyć należy, że z załączonego do ww. pisma orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni z [...] maja 2024 r., ozn. [...], wynika, że T.K. legitymuje się stopniem niepełnosprawności w stopniu znacznym począwszy od 15 lutego 2024 r. Natomiast na dzień wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również na dzień wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, T.K. legitymowała się stopniem niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni z [...] marca 2022r., ozn. [...] – co obrazują akta sprawy. Zatem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, a następnie WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, prawidłowo uznały, że na T.K. spoczywał prawny obowiązek opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką K.K.. Aktualnie T.K. jest z tego obowiązku zwolniona, ponieważ posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów oraz prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, ponieważ zaistniała już po wydaniu tego wyroku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.