I OSK 2352/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1525/24 w sprawie ze sprzeciwu M. K. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak: DLI-IX.7615.138.2023.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1525/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił sprzeciw M. K. (dalej: Sprzeciwiający się) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister/organ II instancji/organ odwoławczy) z 22 kwietnia 2024 r. znak: DLI-IX.7615.138.2023.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Sprzeciwiający się. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji, tj. Wojewody Podkarpackiego (dalej Wojewoda) z 1 sierpnia 2023 r. znak: N-III.7570.1.317.2022 nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania powodującym, że pozostawałby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania art. 136 k.p.a. i przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a Minister prawidłowo wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sprzeciwiający się na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 454/20 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody z 1 sierpnia 2023 r., dotyczyła ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Minister zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznał, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy zamienny z 20 lutego 2023 r. zawiera błędy, braki i niespójności, które powodują, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo Minister, a za nim Sąd I instancji uznały, że w celu określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy w oparciu o zbiór nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Posłużenie się transakcjami dotyczącymi nieruchomości przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo- usługą, podczas gdy przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem Ro, tj. kompleksy gruntów rolnych o wysokich wartościach bonitacyjnych oraz oznaczonym symbolem RPu, tj. obszary z możliwością ograniczonej zabudowy produkcyjnej i usługowej, na których dopuszcza się lokalizację zabudowy produkcyjnej i usługowej przy spełnieniu określonych warunków, przekłada się na wadliwość przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości. Wyniki wyceny powodują zaś, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową uznać należy za niepodobne. Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie Ministrem, jak i Sądem I instancji, że nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, wiedza ogólną i zasadami logicznego myślenia i przekreślają wartość dowodową analizowanego operatu szacunkowego. Jednocześnie charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na wadliwość przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny, powodują, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. W takiej natomiast sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonej wyceny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały poprawienie operatu przez organ drugiej instancji, np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w operacie szacunkowym to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się taką decyzję (o ustaleniu odszkodowania). Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak prawidłowej analizy posiadanego operatu szacunkowego i jego rzetelnej oceny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei naruszało zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności. Decyzja Wojewody naruszała przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy to brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. wartości działki zajętej pod drogę. W następstwie analizy prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art.151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e w zw. z 138 § 2 k.p.a., jak również w zw. z art. 136 k.p.a. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać uzupełnieniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie Sprzeciwiającego się leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).