II GW 42/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 12 marca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Chrzanowa a Prezydentem Miasta Jaworzna w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jaworzna jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE I. Wnioskiem z 12 marca 2024 r. Burmistrz Miasta Chrzanowa wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Jaworzno w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Ł. Ś. (pacjent, świadczeniobiorca) poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Jaworzna jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W dniu 16 października 2023 r. Szpital Powiatowy w Chrzanowie zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie z wnioskiem o wszczęcie procedury, tj. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wydanie decyzji o objęciu prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nieubezpieczonego Ł. Ś.. Wskazał, że 15 października 2023 r. w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Szpitala Powiatowego w Chrzanowie w trybie nagłym zostały udzielone świadczenia zdrowotne nieubezpieczonemu pacjentowi. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że nie mieszka on pod wskazanym przez szpital adresem, a pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie nie jest znane aktualne miejsce pobytu tej osoby. W toku podejmowanych działań ustalono, że ostatnim miejsce zameldowania na pobyt stały dla pacjenta było miasto Jaworzno, ul. (...)Wprawdzie 23 stycznia 2024 r. świadczeniobiorca przebywał w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w C., jednak schronienie na terenie miasta C. udzielone zostało ww. osobie w trybie interwencyjnym. Dotychczas nigdy nie korzystał ze świadczeń pieniężnych i niepieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie, a jego sytuacja materialno-bytowa nie jest znana pracownikom OPS. W świetle zaistniałych okoliczności przyjęto, że pacjent jest osobą bezdomną, niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały. Ośrodek Pomocy Społecznej w Chrzanowie powołując się na treść art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie sprawę o objęcie prawem do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pismem z 12 lutego 2024 r. OPS w Jaworznie po raz kolejny przekazał OPS w Chrzanowie sprawę o wszczęcie procedury. Jak dalej wyjaśnił wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu organ, z akt sprawy wynika, że pacjent nie posiada zameldowania na terenie gminy Chrzanów. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest możliwe wskazanie, na obszarze której miejscowości koncentruje się jego aktywność życiowa. Nie sposób zatem ustalić rzetelnie ostatniego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Miarodajne jest więc przyjęcie, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, prowadzącą włóczęgowski styl życia. Celem ustalenia właściwości organu należy zatem sięgnąć, wobec braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, do regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. W sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Z okoliczności faktycznych w rozpatrywanej sprawie wynika, że zebrany w niej materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób ustalić innego ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, natomiast na podstawie materiału dowodowego można przyjąć, że pacjent jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem było Jaworzno. II. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Jaworzna wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że pacjent nie przebywa na terenie miasta Jaworzna. Jego aktualnym miejscem zamieszkania jest Chrzanów. Szpital Powiatowy w Chrzanowie zwracając się z wnioskiem o wszczęcie procedury, tj. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wydanie decyzji o objęcie prawem do świadczeń zdrowotnych wskazuje jako adres zamieszkania Chrzanów, ul. (...). Wprawdzie ostatnie zameldowanie na pobyt stały pacjent posiadał w Jaworznie, ale od co najmniej 7 lat mieszka tam osoba obca. Komenda Miejska Policji w Jaworznie ustaliła, że nie posiada stałego jak i czasowego miejsca pobytu i jest poszukiwany. W noclegowni w Jaworznie nie przebywa od dłuższego czasu. Do SOR Szpitala Powiatowego w Chrzanowie został przyjęty w trybie nagłym podając adres zamieszkania Chrzanów, ul. (...). W 2024 r. ww. przebywał w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w C.. Wynika z tego, że przynajmniej od 2023 roku centrum życiowe przeniósł do Chrzanowa. W myśl wyżej cytowanego artykułu, miejscem pobytu osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. W sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, które jest w Chrzanowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09). Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest dopuszczalny. IV. Odnosząc się do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie szpital wystąpił do OPS w Chrzanowie z wnioskiem o wydanie decyzji o objęciu prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nieubezpieczonego świadczeniobiorcy na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak wynika z zebranych materiałów, szpital wprawdzie podał adres pacjenta znajdujący się w Chrzanowie, pod którym ten ma zamieszkiwać, ale brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że to pacjent złożył tego rodzaju oświadczenie przy przyjęciu lub wypisie ze szpitala. To co jest zaś w sprawie pewne, to fakt jego uprzedniego zameldowania pod adresem w Jaworznie, a także istniejące poszlaki, wskazujące na przebywanie pacjenta zarówno w okolicach Jaworzna jak i Chrzanowa (vide incydentalne pobyty w noclegowniach, które nie świadczą jednak o zamiarze przebywania w danej miejscowości). Odnosząc się zatem do istoty sporu należy przede wszystkim przypomnieć, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 k.p.a., względnie także jego § 2. W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Nie stosuje się jednak regulacji dotyczącej przebywania. Kontynuując Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jakkolwiek więc jest oczywiste, że stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12), to jednak w pełni usprawiedliwione jest twierdzenie, że tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie czyni jakichkolwiek ustaleń faktycznych, rozstrzygając na podstawie materiałów nadesłanych przez organy pozostające w sporze. Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z dowodów zebranych dotychczas nie wynika, aby pacjent złożył niekwestionowane oświadczenie o miejscu swojego zamieszkania (nie dołączono żadnych pism na to wskazujących, co mogłoby stanowić o wskazaniu zamieszkania). Nie jest z całą pewnością takim dowodem pismo szpitala, zwłaszcza że adres w nim podany nie został potwierdzony jako adres zamieszkania pacjenta (vide czynności OPS w Chrzanowie), a Prezydent Miasta Jaworzna nie przedstawił innego kontrdowodu. Z akt wynika jednak, że świadczeniobiorca był ostatnio zameldowany na stałe pod adresem w Jaworznie. Zwrócić więc należy uwagę na skutki prawne jakie pociąga za sobą ów meldunek na pobyt stały. Jak bowiem wynika z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) obywatel polski zobowiązany jest wykonywać obowiązek meldunkowy w niej określony. Obowiązek ten polega przy tym na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z tych miejsc (por. art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2). W art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy zdefiniowano z kolei czym jest pobyt stały. Pobytem tym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W związku z tym, jako że w sprawie nie ustalono jednoznacznie miejsca aktualnego zamieszkania pacjenta, należy uwzględnić fakt ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jako wskazującego na zamiar stałego przebywania i ostatniego miejsca zamieszkiwania. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Prezydent Miasta Jaworzna. Organ ten jest właściwy z racji ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały pacjenta, co wskazuje na jego zamiar przebywania w nim. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.