II OKW 2/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Stargard na postanowienie Komisarza Wyborczego w Szczecinie II z dnia 8 grudnia 2023 r., nr 220/2023 w przedmiocie podziału gminy Stargard na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 220/2023 Komisarz Wyborczy w Szczecinie II (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Stargard na okręgi wyborcze. Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 12 grudnia 2023 r. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej organu wyborczego. W dniu 15 grudnia 2023 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęła skarga na postanowienie z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 220/2023. podpisana przez 15 wyborców Gminy Stargard (informacja Komisarza Wyborczego). W jej uzasadnieniu wskazano, że Komisarz Wyborczy dokonując podziału gminy Stargard na okręgi wyborcze zastosował normę przedstawicielstwa. W ocenie wyborców chociaż podział ten został dokonany zgodnie z prawem oraz jest poprawny matematycznie, to ich zdaniem korekta granic zaproponowana przez Komisarza Wyborczego stoi w sprzeczności z interesem ogólnym mieszkańców, zasadami współżycia społecznego oraz zasadą pluralizmu. Wyborcy wskazali przy tym, że podział przeprowadzony przez Komisarza Wyborczego został dokonany po konsultacjach z Wójtem Gminy Stargard (pisma z dnia 17 listopada 2023 r. oraz 5 grudnia 2023 r.). W ocenie skarżących rozwiązanie zaproponowane przez Wójta Gminy Stargard – a nieprzyjęte przez Komisarza Wyborczego – było bardziej sprawiedliwe. Propozycja Wójta dzieliła bowiem Grzędzice na 3 części zapewniając 1 pewny mandat dla mieszkańców Grzędzic (w nowoutworzonym okręgu nr 11) oraz 2 ewentualne pozostawione do decyzji wyborców (w okręgu 10 i 13). Istotą podziału przyjętego przez Komisarza Wyborczego było to, że wprawdzie sołectwo Grzędzice również zostało podzielone na 3 części, przy czym dwie z nich samodzielnie tworzą dwa okręgi (nr 8 i nr 11) oraz trzeci, do którego włączono sołectwo Lipniki. Ten podział gwarantuje wyborcom z Grzędzic 2 pewne mandaty (w okręgach 8 i 11) oraz jeden niepewny (w okręgu 10), w zależności od decyzji wyborców. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Komisarz Wyborczy wskazał, że zaprojektowany w zaskarżonym postanowieniu podział w porównaniu do podziału zaproponowanego przez Wójta Gminy Stargard dokonuje korekty w minimalnym i niezbędnym zakresie, a propozycja Wójta naruszałaby zasadę stałości okręgów wyborczych poprzez dokonanie zmian także w innych okręgach wyborczych, w których dokonanie tychże zmian nie było niezbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że nie jest ona zasadna. Według art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. Zgodnie z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 Kodeksu wyborczego oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Jak stanowi art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zmiana granic okręgów wyborczych ustalona przez Komisarza Wyborczego została dokonana zgodnie z przedstawionymi zasadami określonymi w Kodeksie wyborczym. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca Grupa Wyborców nie kwestionowała prawidłowości dokonanego kwestionowanym postanowieniem podziału, a twierdziła jedynie, że sposób zaproponowany przez Wójta w ramach konsultacji pomiędzy Wójtem a Komisarzem jest bardziej sprawiedliwy i daje mieszkańcom Grzędzic jedynie 1 pewny mandat, zaś 2 pozostałe w zależności od wyborców (albowiem w skład tych okręgów oprócz części Grzędzic wchodziłyby również inne sołectwa). Przypomnieć należy, że konieczność dokonania korekty granic okręgów wyborczych, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, była uzasadniona zmianą liczby mieszkańców w gminie Stargard, a dotyczyła głównie zmiany granic okręgu wyborczego nr 11, ponieważ to w tym okręgu została naruszona norma przedstawicielstwa. Mając powyższe na uwadze Komisarz Wyborczy podzielił okręg wyborczy nr 11 na dwa okręgi wyborcze, w których liczba mieszkańców oscyluje w granicach 930 – 960 osób, co daje normę przedstawicielstwa w przedziale 0,96 – 0,99, (tj. na okręg wyborczy nr 11 oraz okręg wyborczy nr 8). Połączył w jeden okręg wyborczy sąsiadujące ze sobą sołectwa Święte i Strachocin oraz Witkowo Pierwsze i Strzyżno (z obecnych okręgów 6 i 8), a w pozostałym zakresie pozostawił granice okręgów niezmienione. Co do połączenia okręgów 6 i 8 Wójt Gminy Stargard nie wyraził sprzeciwu. Należy zgodzić się z Komisarzem Wyborczym odnośnie do tego, że przeprowadzony podział na okręgi, wiążący się m.in. z ustaleniem nowych granic niektórych okręgów uwzględnia z jednej strony zasadę stałości okręgów wyborczych, z drugiej zaś Komisarz Wyborczy zmienił ustalony podział gminy na okręgi wyborcze mając na uwadze dokonanie korekty granic jedynie w minimalnym, niezbędnym zakresie kierując się przy tym wiążącymi go wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej wydanymi na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego (uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r.). Przyjęty podział polegający na wydzieleniu z okręgu nr 11 dwóch okręgów wyborczych jest optymalny także z perspektywy układu przestrzennego panującego w gminie – tj. położenia tych obwodów na terenie jednego sołectwa (włączając w to jedną kolonię). Jest to istotne, albowiem głosowanie uprawnionej osoby zależy głównie od tego, jaką ma ona możliwość dotarcia do miejsca, w którym oddaje głos, czyli do lokalu wyborczego (zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2000, s. 170). Podkreślenia wymaga, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż podział dokonany przez Komisarza Wyborczego – w porównaniu do podziału zaproponowanego przez Wójta Gminy Stargard – dokonuje zmian okręgów wyborczych jedynie w zakresie tych jednostek pomocniczych gminy (sołectwo Grzędzice), w których zmiany te są niezbędne – tj. dokonana zmiana dotyczy korekty okręgu wyborczego nr 11, w którym została naruszona norma przedstawicielstwa. Przy czym korekta ta jest dokonana w sposób, który w jak najmniejszym stopniu ingeruje w ustalenie granic pozostałych okręgów wyborczych. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż w razie konieczności wprowadzenia zmian granic okręgów korekta ta powinna dotyczyć tylko tych okręgów, w których zmieniła się liczba wybieranych radnych (liczba mandatów) oraz w niezbędnym zakresie okręgów sąsiednich (tak NSA w wyroku z dnia 16 sierpnia 2018 r. II OSK 2362/18, CBOS) . Podsumowując, zmiana zaproponowana przez Wójta Gminy Stargard – a popierana przez wnoszących skargę – wymagałaby zmian w okręgach wyborczych, w których dokonanie korekty granic nie jest uzasadnione. Z propozycji przedstawionej przez Wójta Gminy Stargard sołectwo Grzędzice zostałoby podzielone na trzy części. Konsekwencją przyjęcia takiego podziału byłoby to, że w okręgu wyborczym nr 12 znalazłoby się pięć sołectw zamiast dotychczasowych trzech, w okręgu wyborczym nr 13 znalazłyby się dwa sołectwa w całości (Żarowo i Lubowo) oraz część sołectwa Grzędzice. Pozostała część sołectwa Grzędzice znalazłaby się w okręgu wyborczym nr 11 wspólnie z sołectwem Lipniki (tak jak było to ustalone przed dokonaniem podziału przez Komisarza Wyborczego). Podział ten naruszałby zasadę stałości określoną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, której odzwierciedleniem jest obowiązek dokonywania korekty granic, jedynie w tych okręgach wyborczych, w których jest to uzasadnione zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa. Z powyższych względów argumenty podniesione w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Należy też podkreślić, że w samej skardze wyborcy stwierdzili, że podział dokonany przez Komisarza Wyborczego jest, ich zdaniem, zgodny z prawem i matematycznie poprawny. Z kolei przesłanki odnoszące się do "interesu ogólnego mieszkańców" czy "zasad współżycia społecznego" nie są wskazane w przepisach Kodeksu wyborczego jako te, którymi winien kierować się Komisarz Wyborczy przy dokonywaniu podziału na okręgi. Przedstawione w skardze stanowisko dotyczące zasadności podziału sołectwa Grzędzice na trzy okręgi wyborcze (z czego wyłącznie jeden byłby samodzielny, tj. położony w całości na terenie sołectwa Grzędzice) nie ma uzasadnienia w treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego, w szczególności biorąc pod uwagę konieczność dokonywania zmian w niezbędnym do tego zakresie. Konkludując, zmiany wprowadzone w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, zmiany te są zgodne z powołaną wcześniej zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonych w Kodeksie wyborczym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego orzekł jak w sentencji.