II GW 25/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta A o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A a Prezydentem Miasta B w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta A, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A a Prezydentem Miasta B w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla J. S. poprzez wskazanie Prezydenta Miasta B jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Z treści wniosku wynika, że 11 czerwca 2018 r. J. S. został przyjęty w trybie nagłym na Oddział [...] Szpitala [...] w B. z powodu rany łokcia. Pacjent jest osobą bezdomną od kilkunastu lat, uzależnioną od alkoholu, nie posiada prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, nie posiada prawa do żadnych świadczeń, nigdzie nie pracuje, nie jest zarejestrowany w PUP, nie jest zgłoszony do lekarza POZ, nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały ani czasowy. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały było [...], skąd wnioskodawcę wymeldowano po eksmisji. Od tego czasu przebywał w różnych miastach Polski w pustostanach lub w parkach. Dnia 14 kwietnia 2018 r. został zwolniony z ZK w C. i od maja 2018 r. przebywał w B. Jak oświadczył pracownikowi socjalnemu szpitala nie potrafi nigdzie pozostać na dłużej, nie wie gdzie się uda po opuszczeniu szpitala, nie zamierza jednak zostać w B. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2018 r. Szpital [...] w B. zwrócił się do MOPS w B o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2018r. OPS w B przekazał wniosek szpitala na mocy art.65 § 1 k.p.a. do rozpoznania przez Prezydenta Miasta A jako organ właściwy na podstawie 21 § 2 k.p.a. według miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania. W tych okolicznościach Prezydent Miasta A, opisanym na wstępie wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta Miasta B jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Prezydent Miasta A wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ stwierdził, że J. S. jako osoba bezdomna, często zmieniająca swe miejsce pobytu, nie ma miejsca stałego zamieszkania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stanął na stanowisku, że jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscowa organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust.1 ustawy o świadczeniach – tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ wskazał przy tym, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.). W ocenie Prezydenta Miasta A z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby Miasto A było kiedykolwiek miejscem zamieszkania J. S. Ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania strony było B, co potwierdza jego ostatnie zameldowanie na pobyt stały. Zatem organem właściwym winien być Prezydent Miasta B. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta A jako organu właściwego w sprawie. Wskazywał na dyspozycje art. 101 ust. 1–3 ustawy o pomocy społecznej i wywodził, że skoro J. S. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to organem właściwym w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych jest Prezydent Miasta A, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa J. S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem zgodzić się z sugestią Prezydenta Miasta B co do możliwości ustalenia właściwego miejscowo do rozpatrzenia sprawy organu na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej – jak dla osoby bezdomnej. Przychylić natomiast należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17; dostępny w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W świetle powyższego skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017r. o sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017r. sygn. akt II GW 36/17; z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II GW 17/18; dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały było B. Jest to ostatnie udokumentowane miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydenta Miasta B jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.