I OSK 2175/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 338/22 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 maja 2022 r. znak: SKO.PS-80/8068/4481/2021 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 338/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 maja 2022 r. znak: SKO.PS-80/8068/4481/2021 w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji łączny koszt robót budowlanych wskazywał na to, że skarżący domagał się w sprawie przyznania pomocy społecznej w wysokości przekraczającej 10.370 zł. Nie ulegało zatem wątpliwości, że roboty budowlane wymagające tak znacznych nakładów, nie mieszczą się w kategorii "drobnych remontów i napraw w mieszkaniu", na które mogą być przyznawane zasiłki celowe zgodnie z przykładowym katalogiem przedstawionym w art. 39 ust. 2 z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. dalej u.p.s.). Takie wydatki nie mieściły się również, w ocenie Sądu I instancji, w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S. N. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Orzeczenie zaskarżył w całości zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niewłaściwym stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że treść żądania skarżącego S. N. nie odpowiada pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej"; - art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem przez Sąd I instancji, że skarżący S. N. nie spełnia kryteriów do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego spalinowych i dymowych przewodów kominowych oraz wykonania przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym zajmowanym przez S. N. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) przyznanie pełnomocnikowi S. N. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu według norm prawem przepisanych. Oświadczono, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani części. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad, niż wskazane w omawianym środku zaskarżenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wypada zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż udzielenie pomocy społecznej powinno następować wówczas, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb z dochodów otrzymywanych z pracy lub świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Państwo nie wyręcza jednostki, gdy jest ona samowystarczalna, wspomaga ją w chorobie, starości, niepełnosprawności, macierzyństwie i ratuje w sytuacjach kryzysowych, których nie jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Rolą organów władzy jest stworzenie podstawowych warunków umożliwiających godną egzystencję. Kiedy warunki bytowe ulegają skrajnemu pogorszeniu, władze publiczne powinny udzielić jednostce lub rodzinie wsparcia. Celami pomocy społecznej są doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia świadczeniobiorców oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem. (...) Pomoc ta ma charakter przejściowy i zakłada aktywizację podmiotów z niej korzystających. (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz. Wyd. IV. 2017, Lex) Zasiłek celowy, jak sama nazwa wskazuje, podyktowany jest zaspokojeniu konkretnej potrzeby bytowej, dodać trzeba: egzystencjalnej. Przewidziany w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej katalog potrzeb, jakim może być podyktowane przyznanie zasiłku w tej formie ma charakter otwarty. Niewątpliwie natomiast warunkiem przyznania zasiłku celowego w jego podstawowej formie jest uzyskiwanie dochodu, który nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak stanowi art. 41 ww. ustawy, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), albo zasiłek okresowy, celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Przyznanie takiego świadczenia oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że obowiązkiem organu, do którego zwrócono się o udzielenie pomocy w zaspokojeniu swoich potrzeb, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, jest rozważenie sytuacji życiowej wnioskodawcy w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17 publik. CBOSA) W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł wadliwości w dokonanej przez organy ocenie warunków, dla których mogła zostać przyznana pomoc skarżącemu w zaspokojeniu wnioskowanej potrzeby. Nie budzi wątpliwości, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, bowiem dochodem wnioskodawcy była wówczas emerytura ZUS w kwocie 1687,77 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł, zaś dochodem żony była emerytura ZUS w kwocie 1038,18 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł. Łączny dochód rodziny wynosił 3548,43 zł, co na osobę dało kwotę 1774,21 zł. Przy czym należy zwrócić uwagę, że usunięcie rozszczelnienia komina, założenie wentylacji kominowej, wymianę wanny na brodzik przystosowany dla osoby niepełnosprawnej, wykonanie dojścia do pieca centralnego ogrzewania, wyburzenie ściany i poszerzenie drzwi wejściowych do budynku, niewątpliwie znacznie przekracza zakres drobnych remontów, czy napraw w mieszkaniu, o jakich mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s., możliwych do sfinansowania ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną na zasadach specjalnych. Dlatego należało w pełni podzielić prawidłową ocenę Sądu I instancji w tej kwestii. Na tej podstawie zebranego materiału dowodowego organ był uprawniony do przyjęcia, że wskazany jako potrzeby celowe ww. naprawy, nie mieszczącą się w zakresie wparcia celowego. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach jak i Sąd I instancji odwoływały się w swoich rozważaniach do treści art. 41 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową, wskazując na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń. Tym kryterium odróżniającym od innych świadczeń jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi wydającemu decyzję. O uprawnieniu do świadczeń z art. 41 ustawy nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego albo zasiłków okresowych i celowych pod warunkiem zwrotu uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania świadczeń z art. 41 ustawy do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego. Zarówno organy orzekające w sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie przyjęły, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie noszą znamion szczególnie wyjątkowych czy nagłych. S. N. utrzymuje się z emerytury, zamieszkuje w domu wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, którego jest właścicielem syn, a nakłady na naprawę domu zostały dokonane ze środków córki skarżącego. Tym samym rację mają organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje również świadczenie z pomocy społecznej na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 39 ust. 2 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.