II SA/Gl 101/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 listopada 2023 r. nr IFXIV.7840.11.5.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr IFXIV.7840.11.5.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania D.W. (dalej – Skarżący), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 29 grudnia 2022 r. znak [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla: N Sp. z.o.o. (dalej – Inwestor, Spółka) dotyczącą: przebudowy i rozbudowy zespołu budynków handlowo-usługowych z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w Z. na działkach nr 1., 2., 3. (inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącej hali handlowej, budowę dodatkowej hali handlowej, przeniesienie istniejącej myjni samochodowej, budowę i przebudowę dróg wewnętrznych, budowę i przebudowę instalacji zewnętrznych). Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki, organ I instancji decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę zespołu budynków handlowo-usługowych z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w Z. na działkach nr 1., 2., 3.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., który zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...]). Wskazano również, że Inwestor przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto do wniosku załączono pozytywną opinię Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...]. W odwołaniu z dnia 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik Skarżącego rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu zarzucił naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i wniesienia ewentualnych uwag w związku z planowaną inwestycją, 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez brak dokonania przez organ I instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia sąsiednich budynków i hałasu, 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ I instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia budynków oraz hałasu, 4) art. 144 k.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje ograniczenie naturalnego światła do budynków mieszkalnych będących w sąsiedztwie planowanego zamierzenia. Wojewoda nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana przebudowa i rozbudowa istniejącej hali handlowej polega na rozebraniu części zachodniej istniejącej hali oraz dobudowie do pozostałej części wschodniej dodatkowego skrzydła od strony północnej. Utworzony w ten sposób obiekt będzie miał kształt litery L (budynek A). Dodatkowo w południowej części terenu inwestycji zaprojektowano nową halę handlową (budynek B). Następnie, po przeprowadzeniu analizy akt administracyjnych stwierdził, że Inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b., co obligowało do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zacienienia pomieszczeń, Wojewoda przywołał § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2, § 57 ust. 1, a także § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej r.w.t.b.). W świetle tych uregulowań organ odwoławczy zauważył, że budynek Skarżącego znajduje się w odległości wynoszącej minimum 41 m od nowoprojektowanego skrzydła hali A. Hala A stanowi zaś tę część inwestycji, która usytuowana będzie w najbliższej odległości od nieruchomości Skarżącego. Poziom najwyższej zacieniającej krawędzi hali A od strony budynku Skarżącego wynosi maksymalnie 7,64 m. Wzajemne położenie obu budynków wyklucza zatem możliwość sprzecznego z przepisami przesłaniania okien w budynku Skarżącego. Zdaniem Wojewody, usytuowanie projektowanej hali nie wpłynie na ograniczenie czasu nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynku Skarżącego w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00 - do czasu krótszego niż 3 godziny. Tym samym uznał zarzuty w tej materii za nieuzasadnione. Dodał, że kwestia nasłonecznienia terenu działki Skarżącego nie jest badana w niniejszym postępowaniu, ponieważ przepisy techniczne nie regulują tego zagadnienia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z Prawem budowlanym, warunkami techniczno-budowlanymi, warunkami sanitarnymi, a także inwestycja nie wywołuje uciążliwości dla otoczenia, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia (np. hałas związany z realizacją inwestycji) nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Wojewoda nie przychylił się również do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Wskazał w tym względzie, że zawiadomienie z dnia 5 grudnia 2022 r. o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego wystosowane zostało do wszystkich stron postępowania, w tym do Skarżącego. Skarżący nie podjął tego zawiadomienia w terminie, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., w związku z czym w jego przypadku zastosowanie miał przepis art. 44 § 4 k.p.a. o doręczeniu zastępczym. W skardze z dnia 22 grudnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji Wojewody: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c. poprzez brak dokonania przez organ I i II instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia sąsiednich budynków i hałasu, b) art. 144 k.c. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje ograniczenie naturalnego światła do budynków mieszkalnych będących w sąsiedztwie planowanego zamierzenia, jak również zanieczyszczeń spowodowanych ponadnormatywną ilością samochodów; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, przede wszystkim wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście możliwych immisji, a zwłaszcza zacienienia budynków oraz hałasu. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi wskazano, że zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. Według pełnomocnika, skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływaniem takim mogą być m.in. ograniczenie nasłonecznienia, spadek wartości nieruchomości, nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Dlatego też - jak zauważa pełnomocnik - ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. Wymaga to jednak wyważenia interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Wskazano również, że pojęcie "działki sąsiedniej" w Prawie budowlanym ma szerokie znaczenie i nie ogranicza się tylko do nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. W rozpatrywanej sprawie, jak zauważył pełnomocnik, z inwestycją sąsiaduje zabudowa mieszkaniowa, a znaczny zakres rozbudowy zespołu budynków handlowo- usługowych doprowadzi do powstania immisji, m.in. hałasu oraz zanieczyszczeń. Brak natomiast wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz art. 140 i art. 144 k.c., prowadzi do naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Otóż organy obu instancji nie rozważył, czy planowana inwestycja doprowadzi do powstania immisji w postaci hałasu, jak również emisji zanieczyszczeń. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 8 listopada 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowy i rozbudowy zespołu budynków handlowo-usługowych z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w Z. na działkach nr 1., 2., 3., która obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącej hali handlowej, budowę dodatkowej hali handlowej, przeniesienie istniejącej myjni samochodowej, budowę i przebudowę dróg wewnętrznych, budowę i przebudowę instalacji zewnętrznych. Spór koncentruje się na kwestii oddziaływania projektowanej inwestycji. Mianowicie – według Skarżącego – zakres przebudowy i rozbudowy obiektów handlowych doprowadzi do zacienienia sąsiadującego z projektowaną halą jego budynku mieszkalnego, a także będzie ona źródłem hałasu. Tymczasem okoliczności te, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, nie zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Przystępując do rozważań podnieść należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, co jednoznacznie wynika z art. 35 ust. 4 u.p.b. Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę wskutek odwołanie wniesionego przez Skarżącego od decyzji organu I instancji skoncentrował się właśnie na wskazanych zagadnieniach stricte merytorycznych. Zaniechał natomiast zbadania legitymacji procesowej Skarżącego do zakwestionowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań co do tego, czy Skarżący dysponuje interesem prawnym w rozpatrywanej sprawie. Sam fakt doręczenia mu decyzji Starosty nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nie może być podstawą dla uznania go za stronę niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten będący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 456/18, Lex nr 1781991; z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3311/20, Lex nr 3697721). Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 941/21, Lex nr 3340568). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano w art. 3 pkt 20 u.p.b. Przepis ten stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (zob. wyroki NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 403/21, Lex nr 3195449; z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1655/17, Lex nr 2713473; z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2352/16, Lex nr 2737959; z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1193/22, Lex nr 3564295). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19, Lex nr 3392388). Przewidziana w art. 144 k.c. miara dopuszczalnych zakłóceń, jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Zatem powoływanie się na zintensyfikowanie użytkowania terenu inwestycji i wzmożony ruch samochodów w jej otoczeniu, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania nieruchomości, a także istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Nie każda bowiem uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2403/21, Lex nr 3502768). Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być również ustalony na podstawie art. 28 ust. 4 u.p.b., jako wyjątek od zasady z art. 28 ust. 2 u.p.b. Przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. nie stosuje się bowiem w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.). Podkreślić jednak należy, że art. 28 ust. 4 u.p.b. znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepis o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepis innej ustawy, wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 588/14, Lex nr 1990875). Jak wynika z akt administracyjnych Skarżący jest właścicielem działki nr 4. zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który bezpośrednio graniczy z działką nr 1.. Natomiast wspomniany budynek mieszkalny ulokowany jest w odległości ok. 41 m od nowoprojektowanego skrzydła hali A. W tym stanie faktycznym nie rozważono, czy powstanie inwestycji uniemożliwi, bądź ograniczy zagospodarowanie działki Skarżącego. Tym samym nie zbadano wystąpienia po stronie Skarżącego interesu prawnego uprawniającego do udziału w niniejszym postępowaniu, w tym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Takie ustalenia winny być punktem wyjścia dla organu odwoławczego przed rozpatrzeniem środka odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Mianowicie brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołania stanowi przeszkodę dla organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wniesienie odwołania przez podmiot, niebędący stroną, skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.) - organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności winien dokonać ustaleń i rozważań w kwestii tego, czy Skarżący dysponuje interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. W zależności od ich wyniku podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzone nieprawidłowości wykluczają możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Z racji więc na wskazane uchybienie natury formalnej poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego, przedwczesnym byłaby ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 u.p.b., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania w kwocie 980 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).