II SA/Wr 215/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W[...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lutego 2024 r. nr IF-O.7840.1.80.2022 PF w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta Kłodzki (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r., Nr 9/XII/B/2022 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił Spółce W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: sprzeciwiający, Spółka) pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku [...], przebudowę jego elewacji wschodniej i zachodniej, remont dachu i elewacji południowej i północnej wraz ze zmianą jego użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowę podestów parkingowych oraz przebudowę i rozbudowę istniejącej infrastruktury, znajdującego się przy ul. [...] w M., działka nr [...], obręb M., jednostka ewidencyjna B. - obszar wiejski. Odwołalnie od powyższej decyzji, wnieśli H. K. i J. K. - do których należą działki nr [...] oraz [...]. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 19 lutego 2024 r., znak: IF-0.7840.1.80.2022 PF, uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 27 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obszaru wsi M. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 191, poz. [...]). W myśl tego przepisu dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi m.in. symbolem [...] ustala się, jako przeznaczenie podstawowe, zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową z zielenią towarzyszącą. Natomiast planowana inwestycja jest zabudową mieszkaniową. Ponadto Wojewoda uznał, że z projektu budowlanego nie wynika, dlaczego koniecznym jest uwzględnienie tak dużej liczy miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (14 na 33 wszystkich miejsc postojowych). Z opisu zmiany sposobu użytkowania nie wynika, aby inwestor przewidział szczególne rozwiązania w budynku dla osób niepełnosprawnych lub też powstałe lokale mieszkalne miały być (przynajmniej w części) szczególnie dostosowane dla osób niepełnoprawnych. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła Spółka. W jej ocenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa funkcje terenu obejmującego wiele działek jako teren zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej. Według niej nie oznacza to, że każdy budynek ma być jednocześnie mieszkaniowy oraz pensjonatowy, a wyznacza dopuszczalne funkcje podstawowe dla terenu. Odnosząc się do liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych, strona skarżąca stwierdziła, że planowany budynek będzie wykorzystywał wszystkie rozwiązania, które mają sprzyjać osobom niepełnosprawnym. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zauważył, że w kwestionowanej decyzji odniesiono się również do zarzutów przedstawionych w sprzeciwie. Zdaniem Wojewody w decyzji wskazano wszystkie elementy wymagające sanowania podczas ponownego rozpatrywania sprawy, w szczególności dotyczące zgodności danej inwestycji z podanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w nim wskazane. Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasatoryjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 24 stycznia 2022 r., którą udzielono Spółce pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku [...], przebudowę jego elewacji wschodniej i zachodniej, remont dachu i elewacji południowej i północnej wraz ze zmianą jego użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowę podestów parkingowych oraz przebudowę i rozbudowę istniejącej infrastruktury. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Analizując decyzję objętą sprzeciwem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie odpowiada prawu. W zaskarżonej decyzji Wojewoda uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nieuzasadnioną ilość miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, jaka została określona w projekcie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewoda dokonując obszernej analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów określonych dla inwestycji, stwierdził, że planowana inwestycja budowlana objęta wnioskowanym projektem jest niezgodna z ustaleniami planu. Zdaniem Wojewody, planowana inwestycja będąc zabudową tylko o charakterze wielorodzinnym, nie spełnia wymogu również funkcji pensjonatowej, przewidzianej dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. Stanowi to jednoznaczną ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organ odwoławczy w ramach postępowania drugoinstancyjnego. Wojewoda nie wskazuje, jakie dodatkowe postępowanie powinien w tym zakresie przeprowadzić Starosta, oprócz uwzględnienia rozważań organu II instancji i dokonanej oceny zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Podkreślić należy, że odmienna interpretacja prawa materialnego – tutaj regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – lub tych samych okoliczności sprawy, nie stanowi przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na brak korelacji pomiędzy podaną w projekcie liczbą miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, a pozostałą częścią inwestycji. Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia wymaga przeznaczenie planowanego obiektu odnośnie dostępności dla osób niepełnosprawnych. Zauważyć jednak trzeba, że w decyzji kasatoryjnej została już dokonana ocena, że ilość miejsc parkingowych nie koresponduje z rozwiązaniami dostosowanymi dla osób niepełnosprawnych jakie zostały przyjęte dla obiektu (bądź też właśnie brakiem takich rozwiązań). Innymi słowy Wojewoda już ustalił, że rozwiązania projektowe budynku nie uzasadniają tak znacznej ilości miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Co więcej, ocenił również opis dotyczący miejsc postojowych, który wskazywał na warunki terenowe. Odnosząc się zaś do konieczności wyjaśnienia tej kwestii przez organ I instancji Wojewoda nie podał, jakie działania powinny zostać podjęte. Mając wskazane uwarunkowania na uwadze, organ odwoławczy faktycznie dokonał już oceny okoliczności związanych z miejscami postojowymi, jednak jeżeli miał jeszcze wątpliwości w tym zakresie, mógł on sam dokonać odpowiednich czynności, choćby zwracając się do inwestora o uzasadnienie takiego rozwiązania. Nie ulega też wątpliwości, że powyższy brak postępowania dowodowego da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. w ramach toczącego się przed tym organem postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych nie jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a). Warto podkreślić, że konieczność uzupełnienia jedynie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - tak jak w niniejszej sprawie - przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zakres ewentualnego postępowania dowodowego sygnalizowanego w zaskarżonej decyzji możliwy był do zrealizowania przez organ odwoławczy. Trzeba bowiem wskazać, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Nie można zapominać, że na organie II instancji również spoczywa powinność wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 § 1 k.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w k.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed organem I instancji, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w żadnej mierze nie wskazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, organ bowiem mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe we własnym zakresie. Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, a nie zaś regułą. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.