I OSK 2759/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 404/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/6136/3291/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 404/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/6136/3291/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Kunów z 2 września 2022 r. odmawiającą [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została wykazana osobista opieka [...] nad niepełnosprawną matką, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.), dotycząca sprawowania osobistej i ciągłej opieki. A także, że [...] nie wykazała rezygnacji z aktywności zawodowej, jej (ewentualna) rezygnacja z zatrudnienia nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy nie zebrały dostatecznego materiału dowodowego do wydania decyzji, a posiadany materiał dowodowy niedostatecznie uzasadniły, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu wyjaśnienia przyczyn nieobecności skarżącej w dniach 29.03.2023 r. i 4.04.2023 r. w miejscu zamieszkania matki organ powinien przesłuchać obie strony. Konieczne jest też ustalenie wpływu jaki na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym rezygnacji z zatrudnienia – miało nieprzedłożenie przez stronę skarżącą dowodów, zgodnie z wezwaniem z 17.03.2023 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) obrazę art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że: - dla wykazania braku świadczenia osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności niewystarczająca jest kilkukrotna nieobecność [...] (wnioskodawczyni) w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki i jej oświadczenie, że córka nie przebywa u niej codziennie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie dowodzi to braku wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy opieką wykonywaną przez wnioskodawczynię nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - dla wykazania braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zakresem opieki wykonywanej przez wnioskodawczynię nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające ustalenie, że osoba wymagająca tej opieki jest samodzielna w wykonywaniu podstawowych czynności życia codziennego, takich jak np. zakupy; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów postępowania w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, gdyż nie można wymagać od organów, aby nieustannie, przy biernej postawie strony, poszukiwały i gromadziły materiał dowodowy, mający wykazać okoliczności przemawiające za przyznaniem żądanego świadczenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów oraz niewyjaśnienia w istocie, z jakich powodów pominął odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej dowodów wskazanych przez Kolegium, takich jak braku obecności podczas wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania matki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczenia [...], że [...] nie codziennie przebywa u niej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy postawa pełnomocnika strony, jak i samej strony wskazuje na brak woli współpracy zarówno z organem pierwszej instancji, jak i Kolegium, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Kolegium, ustalenia przyczyn braku obecności podczas prób przeprowadzenia wywiadów środowiskowych, w sytuacji, gdy strona wzywana do przedłożenia dowodów zlekceważyła zalecenie Kolegium, -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów oraz niewyjaśnienia w istocie, z jakich powodów pominął odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej dowodów wskazanych przez Kolegium, takich jak braku obecności podczas wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania matki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczenia [...], że [...] nie codziennie przebywa u niej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Na wstępie wspomnieć wymaga, że wymieniony w skardze kasacyjnej jako pierwszy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej u.ś.r.) nie jest - z formalnego punktu widzenia - prawidłowo przytoczony co do roku i dziennika ustaw. Ustawa pochodzi z 2003 roku (a nie 2023). Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekają zaś w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, i nie był to przywołany przez autora skargi kasacyjnej rok 2018. Skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w którym należy dokładnie określić przepisy, które - zdaniem jej autora - zostały naruszone. Z tej zatem przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej ani jej interpretacji. Kolejno wskazać trzeba, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i wsparcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas i tak należy go rozumieć - gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. W orzecznictwie i nauce dominuje bowiem pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zawężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Dla wykazania związku przyczynowo-skutkowego nie ma zaś znaczenia gdzie sprawowana jest opieka, nie jest to też sytuacja obwarowana sztywnymi ramami czasowymi. Stąd zasadnie zauważył Sąd I instancji, że sam fakt niezastania skarżącej w dniach 29.03.2023 r. i 4.04.2023 r. w miejscu zamieszkania matki, nie zasługuje na akceptację, nie świadczy bowiem jeszcze o braku opieki córki nad matką. Zwłaszcza w świetle braku wyjaśnienia tej kwestii. A jednak to właśnie na niej zasadza się odmowna argumentacja organu. Za Sądem I instancji wskazać trzeba, że wyjaśnienie powodów nieobecności skarżącej u matki we wskazanych dniach należy do istotnych okoliczności, które będą miały wpływ na rozstrzygnięcie. W wywiadzie środowiskowym pracownika socjalnego z 15.11.2021 r. przeprowadzonym w mieszkaniu [...] znajduje się informacja, że nie stwierdzono zaniedbań w opiece nad osobą niepełnosprawną. Z kolei w wywiadzie z 14.07.2022 r. pracownik zaznaczył, że pomimo niezastania skarżącej u [...] – matka skarżącej potwierdziła, że sprawuje ona nad nią opiekę. To zaś, że [...] sama robi czasem zakupy nie świadczy jeszcze o tym, że nie wymaga stałej opieki drugiej osoby. Odnośnie niewykazania przez skarżącą rezygnacji z aktywności zawodowej, stanowiącej kolejną przesłankę nie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – ponownie za Sądem I instancji wskazać trzeba, że skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu złożyła w dniu 6 lipca 2022 r. oświadczenie, w którym wskazała, że jest jedynym dzieckiem [...] i dlatego wszelka opieka spoczywa na niej. Pracowała do 2020 r., w którym musiała zrezygnować z pracy, ponieważ opieka nad matką stała się bardziej absorbująca i nie była w stanie połączyć jej z pracą zawodową. Wyjaśniła, że od 2017 r. do 2020 r. opiekę nad matką sprawował jej mąż, który później sam wymagał opieki i zmarł w 2019 r. Stwierdziła, że od 2020 r. pełni faktyczną, codzienną opiekę nad matką. Nadto w odpowiedzi na wezwanie organu wskazała również w oświadczeniu, że nie jest rolnikiem ani małżonkiem rolnika ani domownikiem rolnika. Tym samym, skoro pod rygorem odpowiedzialności karnej skarżąca uczyniła zadość wezwaniu – a organ uznał to za niewystarczające – to zdecydowanie zabrakło uzasadnienia przyczyny takiego uznania organu w jego rozstrzygnięciu. Przed wszystkim wytknięcia wymaga, że w decyzjach zabrakło dokładnego wskazania na czym polega niepełnosprawność [...] i w jakim zakresie i jakiego rodzaju opieki wymaga, jak również na czym polega wskazana przez [...] opieka sprawowana w wymiarze ok. 6-8 godzin dziennie, czyli co składa się na czynności, które wypełniają ten czas. Brak tych informacji skłania do przekonania o przedwczesnym podjęciu decyzji przez orzekające w sprawie organy. Biorąc pod uwagę powyższe niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu i tym samym odmówić słuszności należy powołanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi materialnemu. W konsekwencji powyższej analizy, za niezasadne uznać należy również zarzuty procesowe, tj. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez udzielenie błędnych wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Kolegium, ustalenia przyczyn braku obecności podczas prób przeprowadzenia wywiadów środowiskowych, w sytuacji, gdy strona wzywana do przedłożenia dowodów zlekceważyła zalecenie Kolegium. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym zakresie skarga kasacyjna nie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli, zawiera wskazania odnośnie dalszego postępowania, które nie wykraczają poza normy postępowania w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. Konsekwentnie odmówić słuszności należy zarzutom procesowym polegającym na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już wskazano - w pierwszej kolejności organ winien ustalić na czym niepełnosprawność [...] polega, a następnie w jakim zakresie wymaga opieki i w jakim zakresie opieka jest sprawowana. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie uprawniał do dalszych wniosków odnośnie miejsca, jakości i czasu wymaganej opieki w kontekście do sprawowanej opieki, a w konsekwencji uprawnienia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na tej podstawie ewentualny brak obecności podczas wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania matki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczenia [...], że [...] nie codziennie u niej przebywa – będzie dawał podstawę do wyciągnięcia właściwych wniosków. Nadto, jak już Sąd I instancji wskazał – organ ma możliwość zorganizowania przesłuchania stron na tę okoliczność oraz każdą okoliczność wymagającą wyjaśnienia. Trudno się zatem nie zgodzić z Sądem I instancji, że organy nie zebrawszy pełnego materiału dowodowego naruszyły zasady postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.