II OSK 726/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1251/21 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. nr 367/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1251/21, oddalił skargę R. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 25 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania R. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie (dalej PINB) z 22 września 2020 r. nakazującą odwołującemu rozbiórkę budynku stajni o wymiarach 7,50 m x 5,00 m zlokalizowanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Garwolinie. Skargę do WSA na ww. decyzję WINB złożył R. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd nie stwierdził istotnej wadliwości w ustaleniach WINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany bez uzyskania przez skarżącego wymaganego pozwolenia na budowę, co kazało traktować wykonane roboty budowlane jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. Cechy konstrukcyjne spornego obiektu, zdaniem Sądu, każą uznać go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., bowiem obiekt jest trwale związany z gruntem, został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Uznanie tego obiektu za budynek inwentarski przez WINB wynikało z pełnionej przez ten obiekt w toku postępowania legalizacyjnego funkcji, której organ nie mógł pominąć (przechowywanie koni w wydzielonych funkcjonalnie w budynku częściach nazywanych boksami). Skarżący w skardze temu ustaleniu nie zaprzeczył, wyjaśniając, że posiadane w jego hodowli konie jakkolwiek są poddawane treningowi wyścigowemu w innym miejscu, to część z nich przebywa na terenie działki (klacze ze źrebiętami, roczniaki i konie dwuletnie). Okoliczność, że budynek stajni stanowi okresowo również magazyn na pasze dla zwierząt powyższej oceny nie zmienia. Przesądzenie, że objęty przedmiotem postępowania budynek, jak wskazuje skarżący, powinien być przez organy nadzoru budowlanego uznany za budynek gospodarczy, albowiem taką funkcję zasadniczo on pełni, gdyż jego charakterystyka nie powinna wynikać ze sposobu jego kwalifikowania w okresie "przejściowym" z punktu widzenia wdrożonego trybu postępowania i przyjętej w rozstrzygnięciu sankcji pozbawione jest doniosłości prawnej, gdyż również uznając sporny obiekt za budynek o przeznaczeniu gospodarczym, WINB byłby zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. orzec o nakazie jego rozbiórki. Sąd wskazał, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, albowiem budowa budynku o wymiarach 7,50 m x 5,00 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie organy prawidłowo zastosowały art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., niemniej nie powinny były odwoływać się w sprawie do katalogu obiektów, których budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 1 p.b. w brzemieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, ale powinny się były oprzeć na treści przepisu obowiązującego w dacie dopuszczenia się przez skarżącego sankcjonowanego zachowania. W stanie faktycznym sprawy niepodważone ustalenia wskazywały na budowę budynku w 2000 r., toteż określenie na potrzeby wdrożenia właściwego trybu legalizacji, czy skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można mu postawić wyłącznie zarzut odstąpienia od dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ww. budynku może być prawidłowo zweryfikowane tylko z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie przystąpienia do prowadzenia kontrolowanych robót budowlanych. W stanie prawnym obowiązującym w 2000 r. nie budzi w opinii WSA wątpliwości, że norma ogólna art. 28 ust. 1 p.b. wskazywała, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyłączenia od tej reguły przewidziane w art. 29-30 p.b. nie obejmowały budowy budynku o wymiarach 7,50 m x 5,00 m niezależnie, czy odnosić ten wniosek do budynku gospodarczego, czy też inwentarskiego wynikającego z hodowli w nim inwentarza (koni hodowlanych). WSA za niewadliwy uznał także pogląd PINB, zaakceptowany przez WINB, że zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki, bez wdrożenia procedury legalizacji budynku, było wynikiem stwierdzenia, że zrealizowana przez skarżącego budowa narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640; dalej rozporządzenie MG) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują, że przez działkę nr [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji Rembelszczyzna-Wronów. Zrealizowany budynek znajduje się w odległości 7,60 m od osi gazociągu. Jak wynika z danych przedstawionych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Oddział w Rembelszczyźnie, wybudowany w 1967 r. gazociąg posiada średnicę 500 mm i ciśnienie robocze 5,0 MPa. Informacje powyższe słusznie uznał organ za wiarygodne, albowiem operator gazociągu posiada pełne i prawidłowe dane odnoszące się do kwestii technicznych poszczególnych gazociągów będących w jego władaniu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W świetle § 10 ust. 3 rozporządzenia MG, w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Ze względu na brzmienie tego przepisu, WINB zasadnie stwierdził, że bliskie usytuowanie obiektu przy gazociągu wysokiego ciśnienia może mieć wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Interwencja jego operatora potwierdzała tę ocenę, sprawiając, że z uwagi na zaistnienie sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, o której mowa w art. 48 ust. 2 p.b., w zakresie, w jakim uniemożliwiało to doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, procedura legalizacyjna wskazana w tym przepisie była niemożliwa. Nakazując rozbiórkę organy nadzoru budowlanego, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, nie doprowadziły – zdaniem Sądu – do naruszenia zasady lex retro non agit. To naruszenie skarżący błędnie powiązał z zastosowaniem w sprawie przepisów aktu normatywnego, który wszedł w życie w 2013 r. względem obiektu wybudowanego w 2000 r., ponieważ istotne jest w tym przypadku rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Inwestor wykonując obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem z pominięciem zasad reglamentujących rozpoczęcie robót budowlanych, realizuje go wbrew wymogom istniejącym w obowiązującym systemie prawnym. Wystąpienie do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę faktycznie sprawia, że inwestor może oczekiwać oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. W sytuacji niepodjęcia przez inwestora tego rodzaju czynności oczekiwanie, aby w każdym przypadku zgodność realizacji jego inwestycji była oceniana z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, nie znajduje w opinii WSA racjonalnego usprawiedliwienia. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia tego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie rozporządzenia MG, mimo że budynek, którego dotyczy postępowanie, został zmodernizowany ok. 2000 r., a zatem przed wejściem w życie ww. rozporządzenia; 2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., poprzez nakazanie rozbiórki stajni o wymiarach 7,5 x 5 m, mimo że budynek ten powstał w wyniku przebudowania istniejącej w tym miejscu kotłowni, który to budynek został wybudowany zgodnie z prawem; 3. przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.695), poprzez rozpoznanie sprawy na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. mimo usprawiedliwionej nieobecności skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP zauważyć trzeba, że powołuje się on jedynie na naruszenie tzw. przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mówiący o tym, jaki jest wynik sprawy, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę z uwagi na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, wiążąc ten przepis jedynie z uregulowaniami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, definiującymi zasady demokratycznego państwa prawa i praworządności. Ewentualne naruszenie tych unormowań może być wynikiem naruszenia innych – konkretnie wskazanych przepisów, których jednak w tym zarzucie nie wskazano. Skarżący kasacyjnie dopatruje się ich naruszenia wskutek zastosowania rozporządzenia MG, mimo że budynek, którego dotyczy postępowanie został "zmodernizowany" przed wejściem w życie ww. rozporządzenia. Abstrahując od sposobu zredagowania omawianego zarzutu stwierdzić trzeba, że chociaż do stwierdzenia, czy dany obiekt został wzniesiony samowolnie istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w czasie jego wybudowania, to po ustaleniu, że jest to samowola budowlana dla możliwości jego ewentualnej legalizacji bierze się po uwagę stan prawny obowiązujący w chwili prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie można bowiem zalegalizować samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, który nie jest zgodny z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym. Jego legalizacja mogłaby nastąpić dopiero po doprowadzeniu go do stanu zgodności z prawem, co jednak może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie doprowadzenie jest możliwe. Zastosowanie zatem przepisów, które weszły w życie po zrealizowaniu samowoli budowlanej nie tylko nie narusza prawa, ale jest z nim w pełni zgodne. Powyższy zarzut nie jest więc zasadny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, okoliczność, że w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku wcześniej zlokalizowana miała być kotłownia, nie stanowi o legalności usytuowania spornego obiektu. Niezależnie bowiem od tego, czy wcześniej w tym miejscu był inny obiekt budowlany, jaką pełnił on funkcję i czy rzeczywiście był legalnie wzniesiony, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znacznie mają samowolnie wykonane roboty budowlane, których efektem jest budynek objęty nakazem rozbiórki. Zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 również nie podlegał uwzględnieniu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, bowiem żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy, a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II GSK 3308/17, LEX nr 2782359). W sytuacji zaś, gdy skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmowa odroczenia rozprawy nie narusza art. 109 p.p.s.a. (wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 1263/15, LEX nr 2357284). Skoro zatem na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. skarżący kasacyjnie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nieuwzględnienie jego wniosku o odroczenie rozprawy nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.