I GZ 380/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 507/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 507/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a." zdecydowanie przesuwa się na stronę wnioskującą, gdyż tylko ona posiada w tym zakresie stosowną wiedzę. Wniosek składany do Sądu wymaga szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez stronę. Podkreślił, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Bowiem zdaniem Sądu teza zawarta we wniosku, mówiąca o zagrożeniu finansowym dla strony skarżącej w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji przed wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy przez Sąd, nie została na tym etapie postępowania wykazana. Do wniosku dołączono jedynie potwierdzenie przelewu świadczenia emerytalnego na rzecz strony w wysokości 4792,31 zł. Natomiast nie dołączono dokumentów i materiałów źródłowych obrazujących pełną sytuację finansową strony skarżącej ani posiadanego przez niego majątku ruchomego bądź nieruchomości. Tym samym argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania nie przedstawiała konkretnych relacji między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając zażalenie ponowił argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przedstawił oświadczenie o nieruchomościach oraz prawach majątkowych, oświadczenie o sytuacji majątkowej skarżącego, decyzje o waloryzacji emerytury skarżącego i J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, tamże). Najdobitniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 (LEX nr 1405435), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organu, uznając że skarżący we wniosku nie wykazał, że w jego przypadku wystąpiła którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodzić się należy z konkluzją Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zbyt ogólnikowe argumenty przytoczone przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i brak dokumentacji spowodowały, że Sąd I instancji nie mógł ocenić wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości obciążenia skarżącego, wynikającego z zaskarżonej decyzji do jego sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwóch wartości nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, stanu rachunków bankowych. Strona ma obowiązek dokładnie opisać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10, tamże). Niewykazanie przez stronę tych okoliczności uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową skarżącego. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wymogów stawianych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wypełniają również twierdzenia skarżącego wskazujące na treść zaskarżonej decyzji, która określa kwotę odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania z tytułu zwrotu dofinansowania. Jeżeli bowiem skarżący twierdzi, że wykonanie skutkować będzie powstaniem szkody, to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie tego, że środki pieniężne niezbędne do zapłaty należności publicznoprawnej przekraczają jego możliwości płatnicze i doprowadzą, np. do utraty płynności finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie wniosku skarżącego, wziął pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ocenił, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Z tego względu za prawidłową należy uznać ocenę Sądu, że skarżący nie uprawdopodobnił, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogły doprowadzić dołączone do zażalenia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GZ 367/23; z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1054/19; z 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18; z 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16; z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska i załączenie dokumentów – nie mogło odnieść zamierzonego przez niego skutku. Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.