II SA/Ol 595/20

SENTENCJA Dnia 12 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 28 października 2015 r., nr XI/79/15 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dźwierzuty 1) stwierdza nieważność § 14 ust. 1 i 2, § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Uchwałą Nr XI/79/15 z dnia 28 października 2015 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2015 r., Nr 1515), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) , dalej jako: "u.z.z.w.", Rada Gminy w Dźwierzutach uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dźwierzuty, stanowiący załącznik do wskazanej uchwały, dalej jako: "Regulamin". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie, zaskarżając ją w części: - dotyczącej nałożenia obowiązku zapewnienia prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia studzienki oraz pomieszczeń, w których znajduje się wodomierz główny, a także obowiązku przedstawienia dokumentu określającego stan prawny przyłączanej nieruchomości, tj. w zakresie § 7 pkt 5 i § 14 ust. 1 wskazanej uchwały; - dotyczącej zobowiązania do przedstawienia dokumentu określającego stan prawny przyłączanej nieruchomości (§ 15 ust.1 uchwały), wskazania, że z wnioskiem o przyłączenie się do sieci może występować osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości (§14 ust. 2 uchwały), zbyt ogólnikowego określenia minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w § 4 i § 5 uchwały, określenia w § 14 uchwały, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 u.s.g. w zw. z art. 6 ust 4, art. 15 ust. 2 i 3, art. 19 ust. ust.2 u.z.z.w., poprzez przekroczenie przez Radę Gminy w Dźwierzutach delegacji ustawowej oraz istotne naruszenie art. 84, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na obywateli obowiązków nie przewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.4131.321.2015 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 2 grudnia 2015 r, stwierdzono nieważność części przepisów znajdujących się w uchwale. Niezależnie od tego, zdaniem Prokuratora, część regulacji zawartych w Regulaminie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Za przekroczenie kompetencji ustawowych należy uznać zobowiązanie w zaskarżonej uchwale osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku o realizację przyłącza. Podniesiono, że w polskim systemie prawnym żaden przepis prawny nie upoważnia gminy do nakładania opisanych wyżej obowiązków. Uprawnienie takie nie wynika także z będącej podstawą prawną działania Rady Gminy w Dźwierzutach u.z.z.w., a w szczególności z przepisu art. 19 ustawy. Prokurator wskazał również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozróżnieniu podlega obowiązek ponoszenia kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci od obowiązku ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłączy. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. ustanowiono obowiązek ponoszenia wyłącznie kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego na własny koszt przez osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci, to wskazanie w Regulaminie obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci - jak należałoby interpretować zapis §14 ust. 1 zaskarżonej uchwały - należy uznać za niedopuszczalne. Nadto, w § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały organ nie skonkretyzował poziomu usług stosownie do art. 19 ust 2 pkt 1 u.z.z.w. Jakkolwiek wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość świadczonych usług zgodnie z art. 6 ust 3 pkt 1 u.z.z.w określa umowa, to jednak, zdaniem Prokuratora, żaden z tych przepisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu usług, stąd też ogólne wskazanie i odesłanie do poszczególnych aktów prawnych w tym zakresie jest niewystarczające. W odpowiedzi na skargę, organ pozostawił rozstrzygniecie zasadności skargi do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zaskarżonego § 7 pkt 5 Regulaminu. Sąd zauważa, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 grudnia 2015 r., nr PN.4131.321.2015 Wojewoda Warmińsko- Mazurski stwierdził nieważność części przepisów Regulaminu, m.in. § 7 ust. 3- 5. W związku z powyższym, w tym zakresie Sąd skargę oddalił. Również w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 4 i § 5 Regulaminu Sądu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżone uregulowania nie naruszają przepisów u.z.z.w. i nie naruszają prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień. Nie można bowiem przyjąć, że postanowienia te nie określają w żadnym stopniu wymaganego ustawowo minimalnego poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na uwzględnienie zasługują jednak pozostałe zarzuty Prokuratora. Zaskarżona uchwała powinna realizować, powołaną w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktu prawa miejscowego, regulującego inne kwestie, nakładające inne obowiązki, niż w przepisie tym wymienione. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym, za zasadne należy uznać zarzuty skargi, dotyczące § 14 ust.1 Regulaminu. Powyższe postanowienia są sprzeczne z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem - realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powyższe upoważnia do tezy, że wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowiący, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Ponadto, uzasadnione są również zarzuty Prokuratora dotyczące § 14 ust. 2 Regulaminu, w którym organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Zgodnie bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W związku z powyższym w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w., brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Z przytoczonych regulacji wynika też, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, niż tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, a ponadto że nie formułuje on w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości. Z tego też względu uregulowanie §15 ust.1 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. W związku z tym, należało stwierdzić nieważność wskazanych wyżej zapisów § 14 ust. 1 i 2 i § 15 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako naruszających w sposób istotny prawo. Wprawdzie, w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale nie dotyczy to aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała. Na koniec wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 2 września 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi w dniu 14 września 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.