I GZ 14/25

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 820/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 971/2023/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 820/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. K. ("skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("organ") z dnia 16 stycznia 2024 r., nr 971/2023/2014 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej". W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze na opisaną ww. decyzję wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd. Skarżący wskazał, że nie osiąga dochodów z działalności gospodarczej, gdyż nadal jest ona zawieszona. Konto do prowadzenia działalności gospodarczej zostało zamknięte. Do wniosku załączył informację o wysokości środków na rachunku z dochodów osiąganych z działalności rolniczej. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał w treści złożonego wniosku konkretnych okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla niego istotną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W bardzo ogólnikowym uzasadnieniu wniosku nie podjęto skutecznej próby wykazania, że w odniesieniu do skarżącego zmaterializowały się przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Sąd I instancji zaznaczył, że każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd dodał, że wykonanie zaskarżonej decyzji, związane bezpośrednio ze świadczeniem pieniężnym ma charakter odwracalny. W sytuacji ewentualnego wzruszenia decyzji administracyjnej przez Sąd istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez bezzasadną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy strona skarżąca wprost wskazała w uzasadnieniu dotyczącym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, iż skarżący w dalszym ciągu nie osiąga dochodów z działalności gospodarczej, bowiem dalej jest ona zawieszona a także jego rachunek bankowy należący do prowadzonej przez niego działalności został zamknięty a sytuacja finansowa skarżącego stale się pogarsza co doprowadzi go finalnie do znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków po jego stronie, wobec tego uzasadnionym w świetle powyższych okoliczności byłoby do czasu rozstrzygnięcia złożonej przez skarżącego skargi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy (okoliczności) i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy strona skarżąca w sposób prawidłowy uprawdopodobniła, iż brak wstrzymania wobec niej zaskarżonej decyzji spowoduje i doprowadzi ją do znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków a także ogół okoliczności i argumentów zawartych w aktach sprawy na to wskazywał; c) art. 163 § 1 - § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia w sytuacji, gdy uzasadnienie to opierało się przede wszystkim na wskazaniu tego, iż strona skarżąca nie udowodniła przesłanek koniecznych do zastosowania wobec niej art. 61 § 3 p.p.s.a., a Sąd I instancji całkowicie pominął konieczność rozważenia ogółu argumentów i okoliczności powołanych w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. W ocenie skarżącego poglądy prezentowane w bieżącym orzecznictwie odnośnie do zakresu analizy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji rozpięte są między ograniczeniem rozpoznania wniosku do oceny argumentacji na jego poparcie wywiedzionej w tym wniosku a obowiązkiem rozważenia z urzędu okoliczności przemawiających za wstrzymaniem bądź odmową wstrzymania wykonania decyzji, niezależnie od treści (czy wręcz wobec braku) uzasadnienia samego wniosku o ww. przedmiocie. Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie dokonał rozpoznania wniosku na podstawie informacji wynikających z akt sprawy skupiając się wyłącznie na analizie argumentacji skarżącego zawartej w ostatnich kilku wersach złożonej przez niego skargi na ostateczną decyzję administracyjną. Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego w skardze, uzasadniając wydanie postanowienia tylko wskazanymi przez niego okolicznościami w tym piśmie, które w ocenie Sądu nie pozwoliły na udowodnienie złożonego przez niego wniosku. W swoim uzasadnieniu całkowicie pominął i nie ustosunkował się do całości argumentów wniesionych przez skarżącego, a także tych argumentów i okoliczności, które wynikają wprost z akt sprawy. W tym przedmiocie Sąd I instancji nie podjął jakiejkolwiek polemiki a swoje uzasadnienie oparł na ograniczeniu się do wskazania, iż to skarżący i jego argumentacja nie pozwoliła na udowodnienie, iż nie wstrzymanie wobec niego wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania wobec niego znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, a to Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie nie odniósł się do całości argumentacji i okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niego istotną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, a także to, że w bardzo ogólnikowym uzasadnieniu wniosku nie podjęto skutecznej próby wykazania, że w odniesieniu do skarżącego zmaterializowały się przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego była ogólnikowa, pozbawiona konkretów i twierdzeń, które by szczegółowo zobrazowały jego sytuację majątkową, w tym zdolność płatniczą oraz skutki, jakie wywołać mogłoby wykonanie decyzji i nieudzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącego, jednakże bez wskazania, jaka jest jego rzeczywista sytuacja finansowa, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącego są ogólnikowe i niewystarczające do oceny jego sytuacji majątkowej. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie – tj. zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten dotyczy nie tylko wyroków, ale również postanowień, zgodnie z art. 166 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia prowadzi do wniosku, że spełnia ono wymogi wskazanego artykułu, tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należało uznać za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, iż z powodu niespełnienia powyżej wskazanych ustawowych warunków przemawiających za zastosowaniem względem skarżącego ochrony tymczasowej, nie mógł on zostać uwzględniony. Ponownie należy podkreślić, że jak wywiedziono, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącego i sprowadza się do przekonującego uzasadnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej, a zatem nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu nie oznacza jednak, że niemożliwe jest złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niego instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać i udokumentować okoliczności sprawy przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.