II SA/Wr 243/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 1051/22 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE T. K. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego D. K. (dalej: skarżący), pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r., wniósł skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanego w dniu 3 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 1051/22, którym to Sąd stwierdził, że: organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną. W żądaniu skargi zawarto wniosek o wymierzenie Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny, stwierdzenie że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, udzielenie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądanie to uzasadnia strona rażąco długim, od 2020 r., oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 11 stycznia 2023 r. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał w dniu 10 lutego 2023 r. Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się o wykonanie wyroku w związku z jego prawomocnością. W związku z brakiem czynności po stronie organu, pismem z dnia 24 lutego 2023 r. pełnomocnik skierował do organu wezwanie do wykonania wyroku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Również w dniu 24 lutego 2023 r. wydano dyspozycję przelania na wskazane przez pełnomocnika konto bankowe kwot wynikających z wyroku II SAB/Wr 1051/22. Jak dalej wynika z akt sprawy, pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi do sądu, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 529 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 24 lutego 2023 r., czemu zresztą organ administracji nie zaprzecza. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30.05.2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 1051/22, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz przyznał skarżącemu sumę pieniężną. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 11 stycznia 2023 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 10 lutego 2023 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12.05.1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a., tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Z akt administracyjnych wynika, że pierwszą czynnością dokonaną przez Wojewodę było zlecenie zapłaty kwot wynikających z tego wyroku, a i to nastąpiło po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd. Natomiast czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego, organ podjął de fecto dopiero po wniesieniu przez niego skargi w niniejszej sprawie. W czasie wyznaczonym przez Sąd na załatwienie sprawy organ nie podjął żadnej czynności utrwalonej w aktach, zmierzającej do zakończenia sprawy. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Doniosłość skutków prawomocnego wyroku musi rodzić po stronie organu obowiązek jego respektowania. Uwadze Sądu nie umknęło, że nawet w odpowiedzi na skargę organ w żaden sposób nie usiłował usprawiedliwić swej opieszałości, opisując w treści przebieg postępowania. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 200 złotych będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Sąd miał bowiem na uwadze, że skarga została wniesiona około dwa miesiące po upływie wyznaczonego terminu, a zatem oceniając sprawę z momentu jej wniesienia, bezczynność organu wynosiła właśnie około dwa miesiące. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę wskazany wcześniej fakt, że na moment wniesienia skargi opóźnienie to wynosiło około 70 dni. Trudno zatem stawiać już na tym momencie zarzut kwalifikowanego naruszenia prawa. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia skarżącego pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, strona skarżąca wskazała ogólnie na dwuletnią opieszałość organu w niniejszym postepowaniu. Jednakże okoliczność ta była przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Wr 1051/22 i z tego też tytułu w tamtym wyroku przyznano stronie sumę pieniężną, tymczasem w niniejszej sprawie, dla przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien był wykazać okoliczność jaka zaistniała po jego stronie, na skutek niewykonania wyroku, a nie wcześniejszego przewlekłego prowadzenia sprawy. Tego bowiem (niewykonania wyroku), a nie przewlekłości organu dotyczy wniesiona skarga i wydane rozstrzygnięcie. Tymczasem skarżący nie sformułował w uzasadnieniu skargi żadnego wyjaśnienia, co takiego stało się na skutek niewykonania wyroku do dnia 10 lutego 2023 r., co uzasadniałoby przyznanie sumy w wysokości 10 000 złotych. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a., musi nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. I SA/Wr 538/20, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, LEX nr 3177409 - wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r.). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił również żądania udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wykracza poza przyznane sądowi administracyjnemu przez ustawodawcę kompetencje. Co do zasady bowiem, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie mogą przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego rozpatrzenia. Stanowiący zaś odstępstwo od tej zasady, art. 154 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które dotyczą spraw kończących się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącego praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.06. 2016 r. I SA/Wa 275/16, Lex nr 2137243). Do takich zaś sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie należy. Stąd w tej części skarga i zawarte w niej żądanie podlegać musi oddaleniu. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.