I OSK 1997/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-213/2019/KB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/20 w ten sposób, że w miejsce oznaczenia przedmiotu "odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia" wpisuje oznaczenie przedmiotu "odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1767/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2020 r., nr DAP-WOSRFR-7280-213/2019/KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 października 2019 r. nr NW/XIII/7725/349/04, 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. C. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też MSWiA, Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 października 2019 r. o odmowie potwierdzenia K. C., P. C. i M. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w miejscowościach K. i S., woj. nowogródzkie, przez S. J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było ustalenie, że właściciel nieruchomości, który zmarł 6 czerwca 1940 r. w miejscowości F. (co potwierdza treść postanowienia spadkowego z 21 września 1990 r.) nie opuścił byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczęta w 1939r. i w konsekwencji nie przemieścił się na obecne terytorium państwa polskiego. Nie spełniona została zatem względem niego jedna z podstawowych przesłanek art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: "ustawa zabużańska", "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.", ustawa). W konsekwencji czego prawa do rekompensaty za pozostawione na kresach mienie nie mogli nabyć jego następcy prawni, gdyż prawo spadkobierców do uzyskania rekompensaty jest pochodnym prawa przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. C.. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, w sprawie zainicjowanej w 1990 r. nie można wykluczyć, że M.. J. i K. J. należeli do kręgu osób, które po wybuchu wojny, a przed opuszczeniem dawnych Kresów, nabyli prawa do nieruchomości położonych w K. i S. (w drodze dziedziczenia), koniecznym do zakończenia postępowania i wydania na gruncie ustawy zabużańskiej rozstrzygnięcia, uwzględniającego słuszny interes strony, jest więc zbadanie: czy ww. istotnie zamieszkiwali (bądź jedno z nich) na terenie II Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów wymienionych w art. 2 pkt 1 lit. a do c ustawy zabużańskiej, czy na datę 1 września 1939 r. legitymowali się oni obywatelstwem polskim i czy opuścili te tereny po 6 czerwca 1940 r. Takich jednak ustaleń dotychczas organy nie poczyniły. Przez co stan faktyczny sprawy nie został przez nie ustalony w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Śląskiego oceniane być muszą jako wydane w warunkach istotnego naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prowadzi do ich uchylenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd, że: - w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu lI Wojny Światowej i repatriował się, co skutkowało ustaleniem, że skoro S. J. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścił się na obecne terytorium RP i zmarł poza obszarem państwa polskiego, to na skutek spadkobrania po nim jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.; - jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a polegające na błędnym przyjęciu, że z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika obowiązek badania przez organ prowadzący postępowanie spełnienia przez spadkobierców zmarłego właściciela pozostawionych nieruchomości, przesłanek innych niż wymóg posiadania obywatelstwa polskiego przesłanek (zamieszkiwania itp.). II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego art. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł P. C. dochodząc jej oddalenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Z kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wynika, że podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty przez Ministra było ustalenie, że właściciel nieruchomości – S. J., który zmarł 6 czerwca 1940 r. w miejscowości F. (co potwierdza treść postanowienia spadkowego z dnia 21 września 1990 r.) nie opuścił byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. i w konsekwencji nie przemieścił się na obecne terytorium państwa polskiego. Nie spełniona została zatem względem niego jedna z podstawowych przesłanek art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej. W konsekwencji czego – jak przyjęły organy – prawa do rekompensaty za pozostawione na Kresach mienie nie mogli nabyć jego następcy prawni, gdyż prawo spadkobierców do uzyskania rekompensaty jest pochodnym prawa przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonując wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej uznał, że z przepisu tego wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz również to osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonym środku odwoławczym Minister kwestionuje taką wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej i stwierdza, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 "Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to ma obywatel polski zmuszony był opuścić". Jakkolwiek główna teza ww. uchwały odnosiła się do kwestii związanej z okolicznością, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy zabużańskiej, samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty określonego w art. 2 tej ustawy, tym niemniej jednak teza ta została zbudowana w oparciu o generalny wniosek, że prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność (a nie ze statusem właścicielskim nieruchomości w dacie repatriacji). Skoro zatem właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach wschodnich nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania rekompensaty, to w konsekwencji jego następcy prawni również nie mogli ich spełniać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 2 ustawy zabużańskiej zaprezentowana przez Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa (zob. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20, 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 395/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Wg zaś ust. 1a tego artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W art. 2 ustawy zabużańskiej wymienione są przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Dodatkowych wymogów – jak podkreśla orzecznictwo - przepisy cytowanej ustawy nie przewidują (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej mowa jest o osobach, które zmuszone były opuścić byłe terytorium RP, czyli prawo do rekompensaty powiązane jest z koniecznością opuszczenia byłego terytorium, a nie z powrotem na obecne. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy omawianej ustawy nie wymagają spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego. Jednocześnie dokonując wykładni przepisów ustawy zabużańskiej należy, jak podkreśla orzecznictwo, uwzględnić zmiany regulacji prawnych dotyczących przyznawania rekompensat osobom, które pozostawiły mienie poza obecnymi granicami RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 wskazywał na socjalny charakter "przyrzeczonej kompensacji", to jednak poczynając od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96) sposób rozumienia tego świadczenia ulegał zmianie, czego efektem było uchwalenie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej (zob. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2646/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa zabużańska nie wprowadza wymogu, by prawo do rekompensaty przysługiwało wyłącznie podmiotowi będącemu właścicielem mienia na 1 września 1939r. A zatem prawo to przysługuje zarówno osobie będącej właścicielem mienia na dzień opuszczania byłego terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jak również spadkobiercom osoby, która była tym właścicielem w 1939 r. i zmarła w trakcie wojny (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 395/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nieuprawnione jest też utożsamianie właściciela nabytego na Kresach Wschodnich mienia przed jego opuszczeniem, w okolicznościach wskazanych w art. 1 ustawy z 2005 r., ze spadkobiercą byłego właściciela w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. Ten, kto nabył (w tym przypadku w drodze spadku) mienie po osobie, która była właścicielem w dniu 1 września 1939 r. i pozostawił je w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 1 ustawy z 2005 r.), nie jest spadkobiercą byłego właściciela, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r., ale jest właścicielem mienia, w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Musi spełniać tylko pozostałe wymogi z tego ostatniego przepisu. Potwierdza to również wykładnia celowościowa powyższych przepisów, bowiem cel ustawy z 2005 r. i poprzedzających ją ustaw regulujących uprawnienia zabużan z tytułu pozostawionego na Kresach Wschodnich mienia, można określić, co już wyżej wzmiankowano, jako odszkodowawczo – socjalny. W równym stopniu dotyczył on tych, którzy nie byli właścicielami pozostawionego mienia 1 września 1939 r., ale w związku z wojną rozpoczętą w tym dniu musieli opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, pozostawiając tam mienie, którego stali się właścicielami przed repatriacją (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 395/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samy należy odmówić zasadności zarzutom naruszenia prawa materialnego ulokowanym w skardze kasacyjnej. Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do stanowiska środka odwoławczego – należy stwierdzić, że nie miały również miejsca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powoływanymi w środku odwoławczym konkretnymi przepisami prawa. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.