II GZ 488/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Miasta O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 306/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Gminy Miasta O. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r. nr HK.906.19.2024.MW w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 306/24, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Gminy Miasta Oława (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że argumenty przedstawione przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu odnosiły się do negatywnych konsekwencji i nieodwracalnych skutków wykonania obowiązków nałożonych decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie z dnia 29 sierpnia 2023 r. Decyzja ta natomiast stanowi przedmiot odrębnego postępowania (sygn. akt III SA/Wr 50/24). Wobec tego, że przywołane we wniosku argumenty dotyczące ewentualnych skutków wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie z dnia 29 sierpnia 2023 r. nie mogły być przedmiotem oceny przez Sąd. Ponadto ze względu na brak wykazania we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, jakie negatywne konsekwencje mogłoby wywołać uiszczenie lub wyegzekwowanie nałożonej na skarżącą grzywny, Sąd nie miał możliwości dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przez art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na bezzasadne uznanie, że w niniejszym postępowaniu skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w treści złożonej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi skarżąca wprost wskazała, że w przypadku wykonania decyzji objętej przedmiotową skargą zostanie narażona na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienie nieodwracalnych skutków. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania w całości decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2024 r. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania aktu służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Rozstrzygnięcie sądu podejmowane w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 21/20; B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 338-340). Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). Niezbędne jest zatem wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie, którego wstrzymania domaga się skarżąca, dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie. Powyższą decyzją nakazano skarżącej doprowadzić do czystości i porządku toalety wspólne dla mieszkań nr [..],[...],[...], [...], [...],[...] przy ul. Ł. [...], [...] w O. oraz doprowadzić do czystości i porządku klatkę schodową budynku przy ul. Ł. [...], [...] O., poprzez usunięcie oznak tworzenia gniazd przez ptaki oraz wyczyszczenie liczników energii elektrycznej z odchodów ptaków. . Tym samym uzasadnienie wniosku powinno było wskazać jakie negatywne konsekwencje mogą nastąpić w przypadku uiszczenia lub wyegzekwowania nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II OZ 209/18). Sąd zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania tego postanowienia, gdyż skarżąca nie uzasadniła wniosku zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 p.p.s.a., koncentrując się na negatywnych konsekwencji i nieodwracalnych skutków wykonania obowiązków nałożonych decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie z dnia 29 sierpnia 2023 r., a nie na kwestii wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej przed sądem pierwszej instancji, może wnieść zażalenie na to postanowienie. Podkreślenia jednak wymaga, że wniesienie zażalenia może okazać się skuteczne w toku kontroli instancyjnej jedynie przy spełnieniu odpowiednich przesłanek, tzn. po wykazaniu, że zaskarżone postanowienie było niezgodne z prawem. Zażalenie stanowi bowiem środek odwoławczy od orzeczenia sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia. Zażalenie nie jest natomiast środkiem służącym do powołania lub przytoczenia po raz pierwszy danej argumentacji, bądź uzupełnienia złożonego materiału dowodowego (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I FZ 259/19; z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I FZ 114/19). W zażaleniu skarżąca powinna zatem wykazać, że sąd pierwszej instancji dokonał w jego sprawie błędnego rozstrzygnięcia, mając na uwadze obowiązujące w sprawie przepisy prawa i treść wniosku. A zatem w niniejszej sprawie skarżący powinna była wykazać, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a mimo to sąd orzekł o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca tego nie wykazała. Powołane w zażaleniu argumenty, koncentrujące się nadal na negatywnych konsekwencjach i nieodwracalnych skutkach wykonania obowiązków nałożonych decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie z dnia 29 sierpnia 2023 r. Co prawda skarżąca wskazała w uzasadnieniu zażalenia, że wykonanie postanowienia narazi ją na poniesienie kosztów nie tylko wykonania samego postanowienia, ale również kosztów administracyjnych oraz narazi ją na przeniesienie wydatków budżetowych gminy z zaplanowanych inwestycji na pokrycie inwestycji. Skarżąca jednak nie przedstawiła w tym zakresie wystarczającej argumentacji ani stosowanych dokumentów obrazujących jej sytuację finansową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądanie wstrzymania wykonania postanowienia bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów dotyczących przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględniania wniosku. Wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił zażalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.