I GSK 409/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 693/20 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2020 r., nr 9009-2020-009881 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krośnie z dnia 10 czerwca 2020 r., nr 0173-2020-004627; 3. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz G. B. 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 693/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę G. B. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 31 sierpnia 2020 r. w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za 2018 rok. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana w wyniku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2018 r., I SA/Rz 569/19, na podstawie którego uchylono wcześniej wydaną wobec skarżącego decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Krośnie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 lutego 2019 r. Wówczas Sąd pierwszej instancji zobligował organy do rozważenia tego, czy występując z wnioskiem o płatności skarżący nie popełnił podlegającego sprostowaniu w każdym czasie oczywistego błędu w rozumieniu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE ) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013) w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz UE L 227 z 31 lipca 2014 r. str. 69) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014". Rozpatrując wniosek skarżącego organy ponownie odmówiły jego uwzględnienia. Wskazały bowiem, że skarżący zadeklarował we wniosku jedynie 14 owiec czarnogłówek, nie spełniając tym samym wymagania liczby 15 sztuk tych zwierząt, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Organy wyjaśniły ponadto, że skarżący po upływie terminu składania wniosku – gdy można było jedynie wycofać go w całości bądź w części – dokonywał modyfikacji wniosku, zastępując jedne zwierzęta innymi, co ostatecznie doprowadziło do ograniczenia liczby owiec – matek rasy czarnogłówka do 12. Organy zauważyły w szczególności, że zwierzę o numerze [...], na które powoływał się skarżący nie zostało zgłoszone w żadnej spośród siedmiu zmian wprowadzanych do wniosku. Organy stwierdziły, że czynności podejmowanych przez skarżącego nie można zakwalifikować jako oczywistego błędu poddającego się instytucji poprawienia wniosku w każdym czasie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko organów za zgodne z prawem. Podzielił w szczególności konkluzję, że podana w ostatecznym wniosku – jako piętnasta owca – nie była zwierzęciem wymienionym w załączniku do wniosku pierwotnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący mógłby próbować uzupełnić wniosek jedynie o owcę wykazaną w załączniku, ale nie wskazaną we wniosku, tymczasem rolnik podał jeszcze inny numer owcy, co ostatecznie przesądziło o niewystępowaniu oczywistej omyłki. Sąd przyjął natomiast, że skarżącemu nie można przypisać złej wiary w składaniu wniosku, lecz jedynie niezawarcie wystarczającej do jego uwzględnienia liczby zwierząt. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną i opierając środek odwoławczy na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez "uznanie, że zmiany dokonane przez skarżącego we wniosku z 8 czerwca 2018 r. nie mogły zostać uznane jako oczywisty błąd". Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do przepisów art. 7 w związku z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 200 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny, nieuwzględniający całości materiału dowodowego, tj. poprzez uznanie ze z analizy pierwotnego wniosku i załączników nie można było zidentyfikować oczywistych błędów wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, dlatego że trafnie skarżący zarzucił wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności w oparciu o wzorzec skonstruowany na podstawie art. 80 k.p.a. Najpierw jednak przypomnieć należy, że rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2018 r., I SA/Rz 569/19. Rozpoznając tę sprawę ponownie, pozostając adresatem tego samego związania Sąd pierwszej instancji, obligowany był do włączenia do elementów wzorca kontroli wspomnianej oceny prawnej i wskazań. Dla weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji samo stwierdzenie tego, że organy dokonały analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem wskazanego w prawomocnym wyroku przepisu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 jest jednak niewystarczające. Przeprowadzone przez organy czynności należało bowiem poddać krytycznej ocenie, także gdy chodzi o wynik koniecznych ustaleń. W sprawie niniejszej zbadanie wystąpienia oczywistego błędu należało do faktów sprawy i podlegało ustaleniu na podstawie art. 80 k.p.a., zobowiązującego organ do wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego. W tym przypadku należało przeanalizować przede wszystkim wniosek skarżącego wraz z załącznikiem. Już lektura tych dokumentów prowadzi do konkluzji sprzecznych z tymi, które zaprezentowano w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, a następnie powtórzono w wyroku tego Sądu. Przede wszystkim lektura wniosku i załącznika dowodzi, że w tym drugim dokumencie zawarto więcej numerów zwierząt niż w samym wniosku. Uwaga ta dotyczy numeru [...], na który konsekwentnie powoływał się skarżący. Wprawdzie ustawodawca zmodyfikował – względem przepisów k.p.a. – obowiązujące w sprawach dotyczących płatności w rolnictwie reguły postępowania. Nie uchylił jednak obowiązku organów dbania o należyty przebieg postępowania, wynikającego z powinności stania na straży praworządności, wyrażonej w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020, poz. 217 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu". W tym zakresie przepis powiela treść normatywną art. 7 k.p.a., zobowiązującego organy do dbałości o zgodność z prawem czynności podejmowanych w toku postępowania. Dostrzegając zatem wady czynności procesowych organy powinny dążyć do ich usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skoro skarżący kilka razy modyfikował swój wniosek, dołączając kolejne numery zwierząt, zastępując jedne innymi, to znaczy że podejmował próby nadania mu takiej treści, która pozwoliłaby na jego uwzględnienie. Trudno zakładać, że skarżący zmierzał do pozbawienia się prawa do płatności. Skoro dokonywał zmian numerów zwierząt, to znaczy że jego zamiarem nie było ograniczenie ich ilości w taki sposób, by doprowadzić do nieuwzględnienia wniosku. Cofnięcie wniosku musi mieć charakter wyraźny, nie można go domniemywać. W szczególności nie można zakładać, że żądając zmiany wniosku skarżący dąży do jego wycofania, nawet jeżeli przepis prawa zabrania rozszerzenia żądania. Ilość dokonanych zmian wniosku powinna skłaniać organ do refleksji co do rzeczywistej woli skarżącego. Tymczasem organy a priori przyjęły, że jedynym sensem modyfikacji wniosku było jego wycofanie. W takiej sytuacji, nie naruszając reguły z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu, ewentualną wątpliwość należało usunąć wzywając skarżącego do sprecyzowania składanego oświadczenia, udzielając mu koniecznego w tej sytuacji pouczenia. Podstawą do takiego działania powinien być nie tylko przepis art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu, ale także wynikająca z art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu reguła obligująca organ do wystosowania wobec skarżącego wezwania do usunięcia braków wniosku w przypadku dostrzeżenia niespójności pomiędzy treścią żądania i załącznika. W ten sposób dałoby się uniknąć chaosu wywołanego próbami skorygowania pierwotnego błędu. Sprzeczność pomiędzy tekstem wniosku a załącznika – jak wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2018 r., I SA/Rz 569/19 – można traktować jako przypadek uzasadniający zastosowanie przepisu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. W tej sprawie nie kwestionowano podstawowej przesłanki dobrej wiary wnioskodawcy, warunkującej dopuszczalność korekty żądania. Poddająca się sanacji w trybie tego przepisu wada wniosku powinna zostać zatem przeanalizowana na podstawie treści wniosku i załącznika ze szczególnym uwzględnieniem tego numeru zwierzęcia, na który konsekwentnie wskazywał skarżący w toku całego postępowania. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie stanowi ku temu przeszkody to, że skarżący nie zamieścił numeru tej owcy w kolejnych korektach wniosku, bo przepis tego nie wymaga. Organy nie kwestionowały tego, że skarżący posiada wymaganą przez prawo liczbę owiec, a jedynie to, że wadliwie wskazał dane tych zwierząt. Nie można zatem przyjąć, że występowała materialna i nieusuwalna przeszkoda uwzględnienia wniosku skarżącego. Należy też podkreślić, że skarżący podnosił fakt wad funkcjonowania systemu informatycznego, za pomocą którego redagował i przesyłał swój wniosek. Okoliczności tych organy nie zweryfikowały. Sekwencja podejmowanych przez skarżącego czynności, liczne korekty wniosku uprawdopodobniają twierdzenia skarżącego, co tym bardziej powinno skłaniać organy do refleksji nad zasadnością skorygowania wniosku w trybie art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. Rozpatrując wniosek skarżącego ponownie organy zrezygnują ze stanowiska zakładającego, że skarżący cofnął wniosek w części jedynie na podstawie oświadczenia zmierzającego do zamiany zgłoszonych zwierząt. Ustalą rzeczywistą wolę skarżącego w tym zakresie, pouczając go o skutkach wycofania poszczególnych zwierząt. Dokonają ponadto porównania wniosku oraz załącznika i rozważając zastosowanie przepisu art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 odstąpią od poglądu zakładającego konieczność umieszczenia we wniosku bądź jego korekcie numeru zwierzęcia wskazanego w załączniku. Ustalą ponadto, czy w okresie składania wniosku występowały w systemie obsługi wniosków usterki techniczne, które mogłyby blokować w jakimkolwiek zakresie możliwość sporządzenia bądź przesłania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krośnie. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.