II SA/Ke 674/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyski z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim decyzje te orzekają w przedmiocie odmowy przyznania W. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 6 sierpnia 2023 r. UZASADNIENIE Decyzją z 4 października 2023 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania W. W., na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 16 sierpnia 2023 r. w sprawie uznania ww. z dniem 6 sierpnia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania od tego dnia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji W. W. podniosła, że niewłaściwie zostały zinterpretowane zapisy ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której wygasł z mocy prawa stosunek pracy nawiązany z nią przez Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach. Wygaśnięcie stosunku pracy na podstawie ww. ustawy w żaden sposób nie ma związku z przytoczonym w decyzji art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z regulacji art. 12 ust. 6 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej nie wynika, że stosunek pracy został rozwiązany, tylko wygaszony z mocy samego prawa, bez konieczności składania odrębnego oświadczenia woli przez pracodawcę lub pracownika. Umowa nie została rozwiązana, tylko wygaszona i to nie z winy skarżącej, tylko z mocy ustawy o służbie cywilnej, a nie na podstawie przepisów Kodeksu pracy. To jest zasadnicza różnica, nad którą organ wydający decyzję się nie pochylił i nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał na art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 75 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 52 § 1 Kodeksu pracy i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw i ustalił, że skarżąca zarejestrowała się w Miejskim Urzędzie Pracy w Kielcach 6 sierpnia 2023 r. Ponieważ spełniła przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, została z dniem 6 sierpnia 2023 r. uznana za osobę bezrobotną. Skarżąca w dniu rejestracji przedstawiła m.in. kserokopię świadectwa pracy z 28 lipca 2023 r., wydanego przez Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach, potwierdzającego zatrudnienie w okresie od 23 lipca 2001 r. do 27 lipca 2023 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Dokument ten wskazuje, że stosunek pracy skarżącej z ww. pracodawcą ustał w wyniku wygaśnięcia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że zarówno rozwiązanie stosunku pracy jak i jego wygaśnięcie prowadzą do tego samego skutku prawnego w postaci ustania stosunku pracy. Ponadto tryb ustania stosunku pracy, o którym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r., jak również w art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, łączy element "winy" pracownika w doprowadzeniu przez niego do ustania stosunku pracy. W związku z tym w niniejszej sprawie przyczyna ustania stosunku pracy leży po stronie pracownika. To stanowi podstawę do uznania, że wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. jest tożsame z trybem rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Zatem wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw skutkuje przysługiwaniem bezrobotnemu prawa do zasiłku po okresie karencji, tj. po 180 dniach. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. W. zaskarżyła decyzję z 4 października 2023 r. w całości zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych i przyjęcie, że wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw jest tożsame z trybem rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, o którym jest mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy; 2. naruszenie przepisów prawa proceduralnego tj. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przy interpretacji art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (K.p.). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do przyznania jej prawa do zasiłku od dnia rejestracji w MUP w K. tj. od 6 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rozwiązanie umowy o pracę i wygaśniecie stosunku pracy to to samo. Owszem rozwiązanie umowy o pracę i wygaśnięcie stosunku pracy prowadzą do tego samego skutku prawnego, tj. do ustania stosunku pracy. Jednak stanowią one inne instytucje prawa pracy i posiadają znaczące różnice. Rozwiązanie umowy o pracę jest poprzedzone koniecznością złożenia oświadczenia, w którym wyrażona jest wola rozwiązania umowy. Wygaśnięcie umowy ma miejsce w konkretnych przypadkach wymienionych we właściwych przepisach. W przypadku wygaśnięcia umowy o pracę konsekwencja, jaką jest ustanie stosunku pracy, następuje z mocy prawa i jest niezależna od stron umowy. Skarżąca wskazała, że Kodeks pracy w art. 52 § 1 zawiera katalog przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do rozwiązania umowy o pracę z winy pracownika. Jest to katalog zamknięty, a co za tym idzie nie może być on rozszerzany, ani też zmieniany. Zgodnie z art. 52 § 1 pkt 1 K.p. rozwiązać umowę z winy pracownika bez wypowiedzenia można wyłącznie w przypadku naruszenia obowiązków o charakterze podstawowym. Ustalając, które z obowiązków pracownika mają taki charakter, można pomocniczo odwołać się do art. 100 Kp, zgodnie z którym pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że na "ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych" składają się trzy elementy, które muszą wystąpić łącznie. Są to: bezprawność zachowania pracownika (naruszenie podstawowego obowiązku pracowniczego); naruszenie albo zagrożenie interesów pracodawcy; zawinienie obejmujące zarówno winę umyślną, jak i rażące niedbalstwo. Bezprawność zachowania pracownika jest przy tym rozumiana jako zachowanie sprzeczne z obowiązującymi tego pracownika regułami wynikającymi z przepisów prawa pracy, które może polegać zarówno na działaniu, jak i na zaniechaniu. Odnośnie do stopnia winy - powinna ona przejawiać się w umyślności (złej woli) lub rażącym niedbalstwie pracownika. Przypisanie ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych nie jest możliwe bez wykazania winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa pracownika, przy czym ocena ta powinna odbywać się przez pryzmat całokształtu okoliczności. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 63 K.p. umowa o pracę wygasa w przypadkach określonych w kodeksie oraz w przepisach szczególnych. W jej sprawie przepisem szczególnym jest art. 11 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw, z którego jasno wynika, że dotyczy on wygaśnięcia umowy o pracę w przypadku niezłożenia oświadczenia lustracyjnego, a nie rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika. Przepis art. 75 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprost wskazuje na spowodowanie rozwiązania z winy pracownika stosunku pracy. W ocenie skarżącej, wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw nie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, o którym również jest mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dlatego nie zgadza się z interpretacją organów i uważa, że w tej sprawie błędnie oceniono stan faktyczny i prawny, przez co nie przyznano jej zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji. Równość wobec prawa wskazana w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia obywatelom jednakowe traktowanie przez władze publiczne, również w interpretacji norm prawnych. Skoro umowa o pracę nie została rozwiązana tylko wygaszona i to nie z winy skarżącej, a z mocy ustawy o służbie cywilnej, organy nie mogą nadinterpretowywać przepisów prawa zrównując charakter tych dwóch sposobów ustania stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w tej części, która utrzymuje w mocy odmowę przyznania W. W. zasiłku dla bezrobotnych od 6 sierpnia 2023 r. (bo tylko w tym zakresie rozstrzygniecie organu II instancji objęte zostało skargą), stanowił art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca zarejestrowała się w Miejskim Urzędzie Pracy w K. 6 sierpnia 2023 r., zaś jej stosunek pracy z pracodawcą – Świętokrzyskim Urzędem Wojewódzkim w K. ustał 27 lipca 2023 r. na skutek wygaśnięcia. W znajdującym się w aktach administracyjnych świadectwie pracy wskazano jako podstawę wygaśnięcia stosunku pracy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1195), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Art. 11 ust. 1 tej ustawy nakazywał wszystkim członkom korpusu służby cywilnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1691 z późn. zm.), oraz urzędnikom państwowym i innym pracownikom, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1917), którzy do dnia 27 czerwca 2023 r. (tj. do dnia wejścia w życie art. 11 ustawy zmieniającej) nie złożyli oświadczeń lustracyjnych, złożenie takich oświadczeń w terminie do 30 sierpnia 2023 r. (tj. w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie omawianego przepisu). Z treści art. 10 oraz art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że owo oświadczenie lustracyjne miało dotyczyć potwierdzenia lub zaprzeczenia przez pracownika jego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami. Art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowił natomiast, że w przypadku niezłożenia oświadczenia lustracyjnego w terminie określonym w ust. 1 stosunki pracy osób, o których mowa w ust. 1, wygasają z dniem, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia lustracyjnego. Akceptując odmowę przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że w stanie sprawy spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Za równoznaczne z tą przesłanką Wojewoda uznał wygaśnięcie stosunku pracy na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej (organ I instancji swojego stanowiska w tym zakresie bliżej nie uzasadnił, poza przywołaniem art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Stanowiska wyrażonego przez Wojewodę Sąd orzekający w sprawie nie podziela i uznaje je za naruszenie prawa, polegające na błędnej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten, określając jeden z przypadków wyłączających prawo bezrobotnego do zasiłku, o którym mowa w art. 71 tej ustawy, nawiązuje w sposób jednoznaczny do rozwiązania z winy pracownika stosunku pracy lub stosunku służbowego, które spowodował bezrobotny w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika jest określeniem ustawowym, zdefiniowanym w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 52 § 1 K.p., pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika jedynie w razie: 1) ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych; 2) popełnienia przez pracownika w czasie trwania umowy o pracę przestępstwa, które uniemożliwia dalsze zatrudnianie go na zajmowanym stanowisku, jeżeli przestępstwo jest oczywiste lub zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem; 3) zawinionej przez pracownika utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Tym samym, do ziszczenia się przesłanek dających właściwemu organowi podstawę do nieprzyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, koniecznym jest rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 pkt 1-3 K.p. w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się bezrobotnego. W stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 K.p. nie można utożsamiać z wygaśnięciem stosunku pracy, o jakim mowa w art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. Stosunek pracy nawiązuje się pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, a rozwiązanie stosunku pracy jest efektem decyzji podjętej przez jedną lub dwie strony umowy o pracę (art. 2 i 3 K.p.), przy czym rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest wyłącznie wyrazem woli pracodawcy. Ustawodawca, przewidujący w art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku niezłożenia przez pracownika oświadczenia lustracyjnego, nie jest stroną stosunku pracy. Nie można więc przyjąć, że wygaśnięcie stosunku pracy przewidziane w tym przepisie jest tą samą instytucją prawa pracy, co rozwiązanie stosunku pracy, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy wynika z woli podmiotu trzeciego, usytuowanego poza stronami umowy o pracę. Bez znaczenia prawnego dla tej oceny jest stwierdzenie organu odwoławczego, że "przyczyna ustania stosunku pracy leży po stronie pracownika", gdyż w art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy nie chodzi o ustanie stosunku pracy, ale o jego rozwiązanie, i to w konkretnych okolicznościach przewidzianych w art. 52 § 1 K.p. Poza tym, nieuprawnione jest przyjęcie przez organ, że stosunek pracy ustał z "winy pracownika". Wojewoda nie miał podstaw do takiej oceny zachowania skarżącej, polegającego na niezłożeniu oświadczenia lustracyjnego, a w szczególności do przyjęcia, że w ten sposób doszło do ciężkiego naruszenia przez W. W. podstawowych obowiązków pracowniczych w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1 K.p. Zdaniem Sądu, nie można nawet przyjąć, że nie składając oświadczenia lustracyjnego, skarżąca naruszyła jakikolwiek obowiązki spoczywające na niej jako pracowniku. Ogólne obowiązki pracownika przewiduje art. 100 K.p. Zgodnie z tym przepisem, pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę (§ 1). Pracownik jest obowiązany w szczególności: 1) przestrzegać czasu pracy ustalonego w zakładzie pracy; 2) przestrzegać regulaminu pracy i ustalonego w zakładzie pracy porządku; 3) przestrzegać przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów przeciwpożarowych; 4) dbać o dobro zakładu pracy, chronić jego mienie oraz zachować w tajemnicy informacje, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę; 5) przestrzegać tajemnicy określonej w odrębnych przepisach; 6) przestrzegać w zakładzie pracy zasad współżycia społecznego (§ 2). Wyliczenie obowiązków pracownika w art. 100 § 2 K.p. nie jest wyczerpujące, ale wskazuje na pewne kryteria i kierunki oceny zachowań, które należy zakwalifikować jako obowiązki pracownika. W przypadku oświadczenia lustracyjnego, do pracownika należy decyzja, czy oświadczenie takie złoży, czy też zaniecha tej czynności. Skutkiem zaniechania jest wygaśnięcie stosunku pracy z mocy ustawy, niezależnie od woli stron umowy o pracę (stosunku służbowego), co nie oznacza, że zachowanie pracownika można oceniać w kategoriach winy. Należy podkreślić, że z przepisu art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika w żaden sposób, aby organ administracji, orzekający w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, miał uprawnienia do oceny, czy zachowanie pracownika nosi znamiona winy. Tego rodzaju winę organ może ustalić wyłącznie na podstawie świadectwa pracy, z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany w trybie art. 52 § 1 K.p. To pracodawca, a więc jedna ze stron umowy o pracę, ocenia, czy zachowanie pracownika jest zawinione w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1-3 K.p. i czy jego konsekwencją będzie rozwiązanie stosunku pracy w trybie tego przepisu. Wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa jest innym przypadkiem ustania stosunku pracy niż przewidziany w art. 75 § 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nie było prawnych podstaw do łączenia z takim zdarzeniem skutku w postaci odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku. Wskazania wymaga, że art. 75 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa enumeratywnie przypadki, które wyłączają prawo bezrobotnego do zasiłku. Tego rodzaju przepisy, stanowiące o ograniczeniu określonego prawa, należy interpretować ściśle. Wykładnia rozszerzająca, a taką zastosowały oba orzekające w tej sprawie organy, stanowi nie tylko naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię, ale uchybia również wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasadzie praworządności, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd uchylił decyzje organów I i II instancji w zakresie, w jakim orzekają one w przedmiocie odmowy przyznania W. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 6 sierpnia 2023 r. Z uwagi na treść zarzutów skargi Sąd uznał, że kwestia związana z przyznaniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej nie została przez nią zaskarżona. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji orzeknie w przedmiocie prawa skarżącej do zasiłku uwzględniając stanowisko prawne wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku.