II SAB/Go 156/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P.H. na bezczynność Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. do rozpoznania wniosku skarżącej P.H. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Prezes Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. rzecz skarżącej P.H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] września 2024 r. P.H. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Managera ds. Sportu i Marketingu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. P.Z. wypłaconych w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz wysokości nagród przyznanych pracownikom Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w okresie od stycznia 2023 r. do grudnia 2023 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że w dniu 28 czerwca 2024 r. osobiście w siedzibie organu złożyła wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. K.M. wypłaconych w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące; 2. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Dyrektora ds. Sportu i Rekreacji Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. R.C. wypłaconych w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące; 3. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Managera ds. Sportu i Marketingu Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. P.Z. wypłaconych w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące; 4. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagrody itp. wypłaconych Członkom Rady Nadzorczej Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o.o. w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków z imienia i nazwiska, 5. Wysokości nagród przyznanych pracownikom Ośrodka Sportu i Rekreacji sp. z o.o. w okresie od stycznia 2023 roku do grudnia 2023 roku - w rozbiciu na poszczególne miesiące. Skarżąca jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail: [...]. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu 11 lipca 2024 r. została jej udostępniona informacja w zakresie punktu 1, 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odniesieniu natomiast do pytań 3 i 5 informacja nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Jednocześnie przesłano decyzję odmowną (wystawioną na inną osobę niż wnioskodawca) dotyczącą odmowy udostępnienia informacji zawartych w punkcie 3 i 5 wniosku. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stawianych zarzutów, organ wskazał, że udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem w zakresie pkt. 1, 2, 4 i 5 nastąpiło w terminie ustawowym. Natomiast w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej pkt. 3 wydana została w dniu 16 grudnia 2024 r. decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącej dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień wniesienia skargi zabrakło. Sąd stwierdził, że organ na skutek złożenia przez skarżącą wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. - jak wynika z przekazanych akt sprawy - pismem z dnia [...] września 2024 r. udzielił odpowiedzi na pytania 1, 2 i 4 wniosku, w dniu [...] grudnia 2024 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania 3 wniosku oraz w dniu 13 grudnia 2024 r. udzielił odpowiedzi na pytanie 5 wniosku. Powyższe uprawnia zatem do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi, w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania 3 i 5 wniosku, organ pozostawał w bezczynności, przy czym - w odniesieniu do wydanej przez organ decyzji - zaznaczyć należy, że oceny stanu bezczynności nie można łączyć z badaniem zgodności z prawem wydanej w sprawie decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na ocenę Sądu wpływa również fakt udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Ze względu na to, że organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi załatwienia wniosku skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2024 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. SWSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski SWSA Krzysztof Dziedzic SWSA Michał Ruszyński