I OSK 2326/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 248/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. na czynność Wójta Gminy S. z dnia 15 lutego 2023 r., znak: USC.5343.I.3.2023 w przedmiocie pisma informacyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 248/23 odrzucił skargę M. S. na czynność Wójta Gminy S. z dnia 15 lutego 2023 r. znak: USC.5343.I.3.2023 w przedmiocie pisma informacyjnego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo Wójta Gminy S. z 15 lutego 2023 r. nie dotyczy ustalenia bądź zmiany numeru porządkowego nieruchomości, gdyż tej czynności dokonał Wójt Gminy K. w skierowanym do skarżącego zawiadomieniu z 20 stycznia 2023 r. znak: GIROŚ.6624.3.2023. wydanym na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm. – dalej: "p.g.i.k.") dotyczącym ustalenia nr porządkowego [...] dla budynku mieszkalnego istniejącego na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie [...] [...] gm. K. Sąd I instancji wskazał również, że w zaskarżonym piśmie zaznaczono, że konieczność przemeldowania M. S. jest związana z zawiadomieniem z Urzędu Gminy w K. z 20 stycznia 2023 r., zaś nie dopełnienie tej czynności w terminie wskazanym przez organ skutkować będzie wszczęciem z urzędu postepowania administracyjnego o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawiadomienie wydane na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. jest traktowane jako czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z kolei przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 510 ze zm. – dalej: "u.e.l.") przewidują możliwość wymeldowania z miejsca pobytu stałego z urzędu w drodze decyzji administracyjnej. Zatem zarówno zawiadomienie, o którym mowa w art. 47a ust. 5 p.g.i.k., jak i decyzja w przedmiocie wymeldowania z urzędu, podlegają kontroli sądu administracyjnego, albowiem mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Samo zawarte w zaskarżonym piśmie stwierdzenie organu, "iż wg stanu na dzień 08.02.2023 r., w obrębie ewidencyjnym [...] [...] gm. S., zgodnie z prowadzoną w formie elektronicznej Ewidencją Miejscowości Ulic i Adresów nie widnieje numer porządkowy [...]", nie oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że organ dokonał czynności materialno-technicznej polegającej na ustaleniu lub zmianie numeru porządkowego. Nie toczy się również żadne postępowanie administracyjne, które organ powinien zakończyć w prawem przewidzianej formie, co oznacza, że organ nie prowadzi postępowania w odniesieniu do sytuacji prawnej podmiotu który nie jest jeszcze stroną ani uczestnikiem toczącego się postępowania. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone pismo nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a jest jedynie formą zakomunikowania pewnych faktów jego adresatowi. Stanowi więc przejaw realizacji określonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") zasady udzielania informacji, zgodnie z którą, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem samo pismo nie kreuje wobec skarżącego żadnych obowiązków ani uprawnień wynikających z przepisów prawa to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowi ono czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji pismo to nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie w tym zakresie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że czynność w zakresie administracji publicznej Wójta Gminy S. w przedmiocie pisma informacyjnego z 15 lutego 2023 w związku z pismem OSiGM, że według stanu na dzień 8 lutego 2023 r. w obrębie ewidencyjnym [...] [...] gm. S., zgodnie z prowadzoną w formie elektronicznej Ewidencją Miejscowości Ulic i Adresów nie widnieje numer porządkowy [...] i nakładająca obowiązek dokonania bezzwłocznie czynności przemeldowania się na aktualny adres w Urzędzie Gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której skarżący zamieszkuje, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w piśmie tym nałożony został na stronę obowiązek wymeldowania się z dotychczasowego adresu L. [...] i czynność ta na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie nie zastosowania się przez skarżącego do obowiązku z niego wynikającego, wszczęte zostanie przez Wójta Gminy S. z urzędu postępowanie o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego co jednoznacznie wynika z treści otrzymanego przez skarżącego pisma, wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w toku postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również pozbawienia strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa; 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 i art. 9 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony oraz nieuprawnione potraktowanie pisma Zastępcy Wójta Gminy S. z 15 lutego 2023 r. jako jedynie realizację obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.; 4) art. 6 ust. 1 zd. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że czynność w zakresie administracji publicznej Wójta Gminy S. w przedmiocie pisma informacyjnego z 15 lutego 2023 w zw. z pismem OSiGM, że według stanu na dzień 8 lutego 2023 r. w obrębie ewidencyjnym [...] [...] gm. S., zgodnie z prowadzoną w formie elektronicznej Ewidencją Miejscowości Ulic i Adresów nie widnieje numer porządkowy [...] i nakładająca obowiązek dokonania bezzwłocznie czynności przemeldowania się na aktualny adres w Urzędzie Gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której skarżący zamieszkuje, to jedynie pismo informacyjne stanowiące realizację art. 9 k.p.a., podczas, gdy prawidłowa interpretacja tej czynności jednoznacznie wskazuje na to, że wprost związana jest ona z obowiązkami skarżącego i powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) poprzez bezpodstawne uchylenie się przez sąd pierwszej instancji od kontroli działalności Wójta Gminy S. pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma Wójta Gminy S. z 15 lutego 2023 r. znak: USC.5343.I.3.2023 przez pryzmat dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego w ramach właściwości rzeczowej określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał bowiem, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a więc nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Do wniosku takiego doszedł Sąd I instancji przyjmując, że zaskarżone pismo nie kreuje wobec skarżącego żadnych obowiązków ani uprawnień wynikających z przepisów prawa, nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej. Skarżący uważa natomiast, że zaskarżone pismo powinno podlegać merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtuje jego sytuację prawną, a także dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie niezastosowania się przez skarżącego do obowiązku z niego wynikającego, wszczęte zostanie przez Wójta Gminy S. z urzędu postępowanie o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest błędne. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy administracji publicznej podejmują czynności w celu realizacji ustawowych obowiązków. Jedną natomiast z podstawowych zasad praworządności jest kontrola działań administracji publicznej, czy to w administracyjnym toku postępowania, czy także kontroli sądowoadmistracyjnej. Nie każda jednak czynność organu administracji publicznej podlega bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego, a jedynie taka, która mieści się w ustawowo określonej kognicji rzeczowej sadów administracyjnych. Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższy przepis odnosi się do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty lub czynności mają charakter niejednolity. Ratio legis tej regulacji prawnej, rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, wiąże się z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Tym samym podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ta ostatnia z przesłanek oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Podkreślenia wymaga również to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. Zaskarżoną w niniejszej sprawie czynnością, tj. pismem z 15 lutego 2023 r. Wójt Gminy S. poinformował skarżącego, że w związku otrzymanym zawiadomieniem z 20 stycznia 2023 r. z Urzędu Gminy w K. dotyczącym ustalenia nr porządkowego [...] dla budynku mieszkalnego istniejącego na działce ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] w obrębie [...] [...] gm. K., należy dokonać bezzwłocznie czynności przemeldowania na aktualny adres w Urzędzie Gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której skarżący zamieszkuje w celu uporządkowania stanu faktycznego. Jednocześnie wskazano, że w obrębie ewidencyjnym [...] [...] gm. S., zgodnie z prowadzoną w formie elektronicznej Ewidencją Miejscowości Ulic i Adresów nie widnieje numer porządkowy [...] oraz, że nie dopełnienie ww. czynności w terminie miesiąca będzie skutkować wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego o wymeldowanie z pobytu stałego. Wobec takiej treści zaskarżonego pisma, należy rozważyć, czy kreuje to dla skarżącego jakikolwiek obowiązek lub uprawnienie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie budzi wątpliwości dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności właściwego organu polegającej na zawiadomieniu wydanym na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.k., gdyż jest to czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo nie jest jednak zawiadomieniem o ustaleniu bądź zmianie numeru porządkowego przesłanym na podstawie art. 47a ust. 5 p.g.k., gdyż nie wynika z niego bezpośrednio dokonanie w sposób władczy zmiany numeru porządkowego. Takim zawiadomieniem było pismo Wójta Gminy K. z 20 stycznia 2023 r., znak: GIROŚ.6624.3.2023, które nie podlega jednak ocenie w niniejszej sprawie, z uwagi na granice skargi obejmujące wyłącznie zaskarżone pismo. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie to nie zaskarżone pismo kreuje obowiązek przemeldowania oraz wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego, ale przepisy prawa. Tak jak zauważył Sąd I instancji przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności przewidują możliwość wymeldowania z miejsca pobytu stałego z urzędu w drodze decyzji administracyjnej, co wynika bezpośrednio z art. 31 ust. 2 u.e.l. Zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny, w którym właściwy organ w sprawach ewidencji ludności wskazuje stronie, że zaistniały podstawy do przemeldowania na aktualny adres (tj. dokonania czynności wymeldowania i zameldowania pod nowym adresem). Konsekwencją braku dokonania tych czynności przez skarżącego będzie wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego, jednakże nie na podstawie przedmiotowego pisma, ale ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Z tego też względu zaskarżonego pisma nie można uznać za czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż objęte nią pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zarzuty zatem skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. okazały się bezzasadne. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 6 ust. 1 zd. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył konstytucyjnych zasad określenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw czy szeroko rozumianego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.