I SA/Łd 55/25

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 grudnia 2024 r. nr XII/297/24 w przedmiocie budżetu miasta Łodzi na 2025 r. postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W. B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 18 grudnia 2024 r. w przedmiocie budżetu miasta na 2025 r. W ocenie skarżącego uchwała ta zasługiwała na uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 25a tej ustawy. Skarżący wskazał, że w głosowaniu nad uchwałą brali udział radni zatrudnieni w spółkach miejskich, które korzystają z dotacji z budżetu miasta. Taka sytuacja rodziła, zdaniem skarżącego, konflikt interesów, a w konsekwencji — radni zatrudnieni w spółkach miejskich powinni być wyłączeni z głosowania. Gdyby zaś doszło do takiego wyłączenia, uchwała budżetowa mogłaby nie uzyskać wymaganej większości głosów. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie wykazał, iż jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, ewentualnie — o jej oddalenie. W piśmie stanowiącym replikę na stanowisko organu administracji, skarżący wskazał między innymi, że nie występuje w swoim interesie, ale dla dobra wspólnego, to jest w interesie publicznym. Zdaniem skarżącego radny zatrudniony w spółce miejskiej nie może sprawować efektywnej kontroli nad działaniem prezydenta miasta, a ponadto ma swój indywidualny interes prawny by dobrostan spółki nie był naruszony, na przykład poprzez zbyt małą dotację z budżetu gminy. Głosowanie radnego, zatrudnionego w spółce miejskiej w sprawie budżetu gminy, w którym zapisano dotację dla jego spółki, stanowi rażące naruszenie dobra wspólnego (głosowanie we własnym interesie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także w sprawach skarg na inne niż wyżej wymienione akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2024 poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym unormowaniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jednolicie, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego — to jest taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyrokach z 16 września 2008 r., SK 76/06 oraz z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, Trybunał przyjął, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą actio popularis (skargą powszechną). Trybunał wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Analogiczne stanowisko było podstawą wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, z 24 listopada 2010 r., II GSK 952/09, czy też z 11 października 2017 r., II GSK 577/17). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa, a więc akt, który ze swej istoty, jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, nie kreuje żadnych uprawnień, czy też zobowiązań po stronie osób trzecich (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II GSK 577/17). Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody — stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki oraz łączne rozchody — stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto, w myśl art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 u.f.p., zamieszczenie w budżecie jednostek samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec wymienionych jednostek. Zapisy uchwały budżetowej mają znaczenie jedynie w zakresie planowania finansowego jednostki samorządu terytorialnego, nie przesądzają zatem realizacji przewidzianych w niej inwestycji, czy dotacji, ani też nie dają mieszkańcom gminy żadnych indywidualnych roszczeń. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o uchylenie uchwały budżetowej z uwagi na formalne błędy popełnione przy jej podejmowaniu. Zdaniem skarżącego w wydaniu uchwały brały udział osoby, które z mocy art. 25a u.s.g. podlegały wyłączeniu od głosowania. Zgodnie z tym unormowaniem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Następnie skarżący, w piśmie z 13 lutego 2025 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, wprost przyznał, że nie potrafi wykazać żadnego indywidualnego interesu. Składając skargę działał w imieniu wspólnoty, kierując się jedynie odpowiedzialnością za dobro publiczne. Motywacja skarżącego nie daje mu legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi ma bowiem wyłącznie osoba, która może wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Takiego interesu czy uprawnienia skarżący ani nie wskazał, ani też nie mógł wskazać, ponieważ co do zasady brak jest związku pomiędzy uchwaleniem budżetu gminy, a sferą jego prawem chronionych uprawnień i interesów, regulowaną przez określony przepis prawa materialnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada też na skarżącego jakichkolwiek obowiązków. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Należy w tej sytuacji przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawną skarżącego, co nie pozwala na uznanie go za stronę. Skarżący nie legitymuje się zindywidualizowanym bezpośrednim interesem prawnym, nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić naruszenie konkretnego prawa, czy nałożonego obowiązku. Fakt, że skarżący zamieszkuje na terenie gminy i jest członkiem wspólnoty samorządowej, również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację procesową. Reasumując, art. 101 ust. 1 u.s.g nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. aj