II SAB/Op 31/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do załatwienia wniosku K. C. z dnia 20 kwietnia 2023 r., 2) stwierdza, że Wojewoda Opolski dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność Wojewody Opolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. C. (dalej jako: skarżący lub strona) jest bezczynność Wojewody Opolskiego (dalej również jako: Wojewoda lub organ) w przedmiocie wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności o podanie, czy organ ustalił winnych bezczynności, stwierdzonej przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 80/22, oraz czy ukarał osoby odpowiedzialne za stwierdzoną bezczynność. W przypadku odpowiedzi twierdzącej strona domagała się podania formy kary, a w przypadku odpowiedzi negatywnej żądała wyjaśnień z jakiej przyczyny nie ukarano winnych. Powołany wniosek K. C. wniósł w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. Z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Wniesienie skargi poprzedziły następujące czynności. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 80/22, stwierdzono bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nyskiego (dalej również jako: Starosta) z dnia 31 marca 2021 r., nr AB.6740.911.2018.EK/AK, stwierdzającej po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym, że ostateczna decyzja tego organu z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca W. P. oraz L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach oznaczonych numerami a oraz b w [...], przy ulicach: [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa. W orzeczeniu tym Sąd stwierdzając bezczynność organu odwoławczego podkreślił, że termin miesięczny do rozpatrzenia przez Wojewodę Opolskiego odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. rozpoczął swój bieg z chwilą otrzymania przez Wojewodę wyroku WSA w Opolu z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 1a2, czyli w dniu 24 sierpnia 2022 r. Wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin do rozpatrzenia odwołania upłynął zatem z dniem 24 września 2022 r. Odwołanie nie zostało rozpatrzone w tym terminie. Sąd zauważył również, że Wojewoda nie rozpoznał odwołania w terminie wyznaczonym mu ani na skutek ponaglenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - tj. do dnia 9 stycznia 2023 r., ani do dnia wydania przez Sąd wyroku. Obiektywnie istniejący stan faktyczny bezczynności organu odwoławczego w zakresie rozpoznania i załatwienia odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. skutkował uwzględnieniem przez Sąd skargi na bezczynność i zobowiązaniem Wojewody Opolskiego do załatwienia odwołania K. C. z dnia 11 kwietnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Niezależnie od stwierdzonej bezczynności, orzeczono również, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nałożono na Wojewodę grzywnę w wysokości 1000 zł. W dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o informację publiczną o treści jak na wstępie. W odpowiedzi z dnia 4 maja 2023 r. organ przytoczył treść sentencji wyroku WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SAB/Op 80/22. Skarżący w dniu 11 maja 2023 r. wywiódł ponaglenie do Wojewody, domagając się "precyzyjnej i rzeczowej odpowiedzi na pytania zadane w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. w trybie dostępu do informacji publicznej". Zakreślił przy tym organowi termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi, akcentując, że w przypadku jej braku będzie zmuszony wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ znajduje się pismo Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2023 r., w którym odpowiedział on skarżącemu, że sentencja orzeczenia z dnia 12 stycznia 2023 r. nieprzewidywała obowiązku ustalenia przez organ winnych stwierdzonej przez Sąd bezczynności "a zatem nie ustalono winnych". W skardze będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności K. C. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji "w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek", 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku w terminie 14 dni o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku". Podnosząc te zarzuty strona wniosła o zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg czynności podjętych przed wywiedzeniem skargi, zaznaczając, że organ udzielił mu odpowiedzi, która nie była objęta zakresem wniosku, bowiem otrzymał treść sentencji wyroku WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 80/22, której to informacji nie żądał. W ocenie strony działanie Wojewody było celowe i organ "z premedytacją nie udzielił informacji publicznej". Zaznaczył, że bezczynnność dotyczyła udzielenia informacji w zakresie wyciągnięcia konsekwencji od osób, które przyczyniły się do rażącego naruszenia prawa w przeszłości. Zdaniem skarżącego z tych względów celowym "wydaje się wymierzenie organowi grzywny, oraz zasądzenie połowy tej kwoty skarżącemu". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sentencja wyroku WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r. nie obejmowała swoim zakresem treści żądanej przez skarżącego, stąd "nie ustalono winnych". Ponadto udzielił odpowiedzi stronie w piśmie z dnia 29 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p, oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie stanowi sporu pomiędzy stronami kwestia prawnego charakteru informacji ujętych w treści wniosku strony skarżącej. Zasadniczo bowiem dane na temat sposobu podjętych przez organ czynność, w związku z wydanym przez sąd orzeczeniem, w którym organ ten, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zostaje zobowiązany przez sąd do wykonania określonych działań, uznać należy za informację publiczną, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu działania administracji publicznej. Faktem jest, że wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r. wydany przez WSA w Opolu w sprawie sygn. akt II SA/Op 80/22 nie nakłada na Wojewodę obowiązku ustalenia osób winnych bezczynności i ukarania ich. Nie oznacza to jednak, że informacja o zasadach działania podmiotu – władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nie stanowi informacji publicznej. Piastun funkcji organu jakim jest Wojewoda może wyciągać konsekwencje służbowe w stosunku do podległych mu pracowników w oparciu przykładowo o przepisy K.p.a. (art. 227 i następne) lub ustawę z 16 września 1982 o pracownikach urzędów państwowych (j.t. Dz. U. 2023 poz. 765). W tym sensie działania porządkowe, dyscyplinujące lub postępowanie dyscyplinarne podjęte przez organ w stosunku do podległych mu pracowników będą informacją publiczną, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wniosek strony był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej a obowiązku udostępnienia tej informacji nie wyłączały np. przepisy art. 73 - 74 K.p.a. W szczególności prawo strony postępowania administracyjnego np. do wglądu w akta sprawy lub sporządzenia kopii akt nie wyłącza możliwości domagania się informacji publicznej związanej z jednej strony bezpośrednio ze sprawą (ukaranie winnych bezczynności), ale z drugiej strony nie wynikającej wprost z akt sprawy administracyjnej, a to dlatego, że czynności nadzorcze organu lub organu przełożonego i działania dyscyplinujące piastuna funkcji organu wobec podległych mu pracowników, co do zasady, nie mogą być częścią akt sprawy administracyjnej, której stroną jest wnioskujący o informację publiczną. W konsekwencji powyższego również nie może ulegać wątpliwości, że Wojewoda miał obowiązek udzielenia odpowiedzi skarżącemu na wniosek z dnia 20 kwietnia 2023 r., co też organ uczynił ale dopiero w piśmie z dnia 29 maja 2023 r., czyli po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ w niniejszym przypadku nie dochował terminów ustawowych przewidzianych na udzielenie informacji, co oznacza, że dopuścił się bezczynności. Jako uczynienia zadość żądaniu zawartemu we wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie można uznać odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu 4 maja 2023 r. Skoro zatem organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zgodnie z tym, co wyżej podniesiono - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, CBOSA). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny – organ udzielił informacji z kilkunastodniowym uchybieniem terminu i po kilku dniach od daty wniesienia skargi. W zakresie żądań zasądzenia od organu grzywny i sumy pieniężnej Sąd oddalił je bowiem nie stwierdzono, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a sama strona skarżąca nie wykazała, że doznała negatywnych skutków nieudostępnienia żądanej informacji w ustawowym terminie (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.