II SA/Gd 633/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.1.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. UZASADNIENIE Powiat Wejherowski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Będąca przedmiotem sprzeciwu decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 8 grudnia 2021 r. (decyzja zrid) Starosta Wejherowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - zwany dalej: "Starostą", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowie drogi powiatowej [...] L. – S. – D. na odcinku L. – R.. Powyższą decyzją została objęta m.in. działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]). Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Powiatu Wejherowskiego z dniem 11 stycznia 2022 r., w którym decyzja zrid z 8 grudnia 2021 r. stała się ostateczna. Właścicielką tej nieruchomości w dniu, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, była A. L. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 2 grudnia 2022 r. nr GN.683.4.14.DP.2021.MC Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz A. L. odszkodowania w wysokości 16 694,00 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty przez Zarząd Powiatu Wejherowskiego (Zarząd Powiatu) jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu wniesionego przez A.L. odwołania, decyzją z 14 czerwca 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera istotne uchybienia, które mają wpływ na ustaloną wartość nieruchomości, co uzasadnia jego gruntowną korektę, a w konsekwencji – uchylenie wydanej w oparciu o jego ustalenia decyzji organu I instancji. Sprzeciw od tak wydanej decyzji złożył Powiat Wejherowski, który zarzucił jej naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez brak pozyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w kwestii przyjętych do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne; 2. art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy 3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie bez uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy ze względu na błędy oraz niejasności nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania; 4. art. 157 u.g.n. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, pomimo braku posiadania uprawnień do wkraczania w wiadomości specjalne jakimi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, że operat szacunkowy zawiera błędy i niejasności w odniesieniu do błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych (transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne). W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że Wojewoda błędnie przyjął, że rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości zajętej pod drogę, dokonał błędnego doboru nieruchomości podobnych przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami stanowiącymi bądź przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne (w całości). Organ odwoławczy, z uwagi na znaczenie wiadomości specjalnych i brak możliwości zastępowania rzeczoznawcy przez organ w ich zakresie, przed wydaniem decyzji powinien był zwrócić się do rzeczoznawcy i uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych w tym przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Nadto ograniczony zakres uprawnienia do ingerowania w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując na brak legitymacji procesowej Zarządu Powiatu do wniesienia w imieniu Powiatu Wejherowskiego sprzeciwu. W odpowiedzi wskazano także na konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście. Zaznaczono, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu. Jednocześnie starosta jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego, stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. A więc w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu Powiatu. Dlatego Zarząd Powiatu, na którego czele stoi Starosta, nie mógł skutecznie wnieść sprzeciwu od decyzji Wojewody uchylającej decyzję wydaną przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Powyższe rozważania potwierdza Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSP 2/15, w której uznano że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu (...)". Uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w ramach ustawy zrid. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że skład siedmiu sędziów dokonał obszernej analizy problematyki związanej z legitymacją procesową powiatu, w tym także w kontekście zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, tj. istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu, w sposób wyraźny wskazując, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta nie może w sprawie w której wydał decyzję o odszkodowaniu kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. W uzasadnieniu uchwały uznano, że na skutek przyjętego w uchwale stanowiska, powiat nie zostanie pozbawiony prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, ani nie zostanie naruszona samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowana przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji. Ponadto Wojewoda wskazał, że sprzeciw Zarządu Powiatu nie zawiera argumentacji, która mogłaby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody, wyrażonego w decyzji z 14 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jego dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnego oraz skutecznie wniesionego sprzeciwu przez legitymowany do tego podmiot. Stwierdzenie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie sprzeciwowi dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jego odrzucenia. Niedopuszczalność sprzeciwu może mieć miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Jedną z przyczyn o charakterze podmiotowym jest wniesienie sprzeciwu przez nielegitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu jest podstawą do jego odrzucenia (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że strona wnosząca sprzeciw nie miała interesu prawnego we wniesieniu sprzeciwu, a zatem nie była uprawniona do jego wniesienia. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Uprawnienie do złożenia skargi, a na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. również sprzeciwu, opiera się zatem na kryterium interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a powinien mieć oparcie w przepisach prawa, a także być własny i indywidualny. Co należy podkreślić w przywołanym przepisie mowa jest o interesie prawnym we wniesieniu skargi, a zatem zaskarżeniu określonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracyjnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (za wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. , II OSK 1412/21). Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2023 r. II SAB/Ke 32/23). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny wywodzony jest z przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (tak: postanowienie WSA w Warszawie z 21 marca 2017r., IV SA/Wa 450/17, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z 8 stycznia 2017r., II OSK 3831/19). Ze skargą (sprzeciwem) może zatem wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa, interesem prawnym a zaskarżonym aktem. Wykazanie związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnia uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Gdańsk 2019, art. 50, LEX). Musi to być przy tym interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, który nie ma interesu prawnego, nie ma również legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej skutkuje natomiast odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Stanowi on bowiem inną przyczynę niedopuszczalności skargi. Zważywszy na tę regulację prawną – Sąd stwierdza, że strona wnosząca sprzeciw – powiat - nie wykazała interesu prawnego do wniesienia sprzeciwu. Istotna w tej mierze jest przy tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 dotyczącą interesu prawnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, wiążąca w zakresie przesądzenia o legitymacji procesowej strony sprzeciwiającej się. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął w niej, że: Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale, stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania. Powyższe stanowisko prowadzi do wniosku, że Powiat Wejherowski nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż wnosząc sprzeciw nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Wnoszący sprzeciw nie stanowi przy tym innego podmiotu, uprawnionego do wniesienia sprzeciwu, na podstawie art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Jego sprzeciw należało uznać więc za niedopuszczalny. Jednocześnie, zwrócić należy uwagę, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienia NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/18, 3 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1355/18 i 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1150/20 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Sąd na mocy wskazanego art. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1. W pkt 2 postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.