II GW 109/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Milówka z dnia 30 sierpnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Milówka a Prezydentem Miasta Gliwice w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Milówka jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy Milówka, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; określonej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; określonej dalej jako "p.p.s.a.") zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Milówka reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce, a Prezydentem Miasta Gliwice reprezentowanym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach poprzez: - wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, pomocy w formie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz schronienia w schronisku dla bezdomnych Z. G. zamieszkującemu w pustostanie na terenie miasta Gliwice. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 18 lipca 2024 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce wpłynął kwestionariusz wywiadu środowiskowego - Część I - z dnia 25 czerwca 2024 r. wraz z wnioskiem Z. G. z dnia 25 czerwca 2024 r. (skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i umieszczenie w schronisku dla bezdomnych. Ośrodek Pomocy Społecznej w Gliwicach pismem z dnia 9 lipca 2024 r. poinformował tutejszy organ, że w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Milówce. W treści przedmiotowego pisma powołano się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustalający właściwość miejscową gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z przytoczeniem ustaleń, iż Z. G. przebywa w Gliwicach jako osoba bezdomna, a ostatnim jej miejscem zameldowania była Milówka, a dokładniej adres: ul. [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce nie zgodził się ze stanowiskiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach pismem z dnia 23 lipca 2024 r. przekazał wniosek o pomoc Z. G. do załatwienia według właściwości miejscowej tj. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Gliwicach uznając się ponownie za organ niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku, odesłał dokumentację powyższej sprawy z powrotem do Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce. Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Szpitala [...] w Gliwicach, w którym to udzielone zostało świadczenie zdrowotne – Z. G. przebywa i mieszka na terenie miasta Gliwice – dokładniej w pustostanie i od lat jest związany z miastem Gliwice. W wywiadzie środowiskowym Z. G. nie wskazuje adresu zamieszkania, ani żadnego adresu do korespondencji, zaś druk wywiadu środowiskowego zawiera tylko ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały tj. Milówka ul. [...], z którego jak ustalono - wymeldował się na własne żądanie [...] maja 2023 roku. Według Wójta Gminy Milówka ze zgromadzonej dokumentacji w przedmiotowej sprawie wynika, że są przesłanki natury faktycznej i prawnej do zakwalifikowania Z. G. jako osoby zamieszkującej na terenie Miasta Gliwice. Jak ustalono Z. G. od 23 lat nie mieszka na terenie gminy Milówka, wyprowadził się z budynku, który wynajmował pod adresem Milówka ul. [...]. Niniejsza informacja została potwierdzona oświadczeniem złożonym w dniu [...] sierpnia 2024 r. przez obecnego właściciela nieruchomości (budynku) znajdującej się pod adresem Milówka ul. [...] pracownikowi tut. Ośrodka. Wójt Gminy Milówka stwierdził, że zasadą jest - co wynika także wyraźnie z treści art.101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej - że właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątek od tej zasady stanowi ust. 2 art.101, który mówi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podzielał wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2. Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaję się m.in, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu. Jak wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Tak więc jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa. Rozważeniu w niniejszej sprawie, zdaniem Wójta Gminy Milówka, podlega zatem kwestia, czy Z. G. w sprawach zakresu pomocy społecznej i wydania decyzji potwierdzającej prawo do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego może być uznawany za osobę bezdomną. Miejscem zamieszkania w/w wskazany został pustostan w Gliwicach, jednak nie określono, czy ten "lokal’ w którym zamieszkuje Z. G. zabezpiecza jego podstawowe potrzeby mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że pobyt ten ma charakter stały, jednakże co oczywiste - bez adresu. Z dokumentacji będącej w posiadaniu tut. Ośrodka wynika, że Z. G. w dniu [...] maja 2023 r. oświadczył, iż nie ma zamiaru powrotu do Gminy Milówka, co potwierdził wymeldowaniem się ze stałego pobytu w Milówce na własne żądanie. Potwierdza to również fakt, iż z wnioskiem z dnia 25 czerwca 2024 r. dotyczącym przyznania świadczeń, Z. G. nie zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce, ani do żadnego innego Ośrodka, tylko do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach. W związku z faktem, iż sytuacja taka trwa od wielu lat – Z. G. nie zamieszkuje na terenie gminy Milówka i z gminą tą od kilkunastu lat ww. nic nie łączy, Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce uznał się za organ niewłaściwy w sprawie. Według Wójta Gminy Milówka, z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że Z. G. od lat jest bezdomny, a jego ostatnim miejscem zamieszkania jest Miasto Gliwice, albowiem ż całokształtu przedmiotowej sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że Z. G. swoje centrum życiowe skoncentrował właśnie na terenie miasta Gliwice, gdzie mieszka od kilkunastu lat, tam wykonuje czynności życiowe, utrzymuje się m.in. ze zbiorki złomu. W związku z udzielonym świadczeniem opieki zdrowotnej w szpitalu w złożono wniosek o Gliwicach, wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń. Nadto dodał, iż w roku 2013 Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gliwicach ul. Górnych Wałów 9, 44-100 Gliwice, na wniosek Gliwickiego Centrum Medycznego uznał się za organ właściwy w sprawie Z. G. przebywającego wówczas w [...] w Gliwicach i wydał decyzję potwierdzającą prawo do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego finansowanego ze środków publicznych. Natomiast pozostałe świadczenia, o które wnioskował w/w tj. pomoc finansową w formie zasiłku celowego, okresowego i schronienie - przyznał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce. W sprawie Z. G. również w roku 2016 z wniosku Centrum [...] w Siemianowicach Śląskich, toczyło się postępowanie dotyczące wydania decyzji potwierdzającej prawo do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Sprawa została przekazana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siemianowicach Śląskich, jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie, albowiem w tym czasie Uczestnik przebywał na terenie Gliwic, a do szpitala w Siemianowicach trafił na skutek [...]. Końcowo Wójt Gminy Milówka wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór jaki zaistniał między Wójtem Gminy, a Prezydentem Miasta - jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do załatwienia sprawy co czyni niniejszy wniosek zasadnym. Prezydent Miasta Gliwice reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach, w odpowiedzi na wniosek, nie uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Z. G. dotyczącego przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego, skierowania do schroniska dla osób bezdomnych oraz świadczeń zdrowotnych finansowanych ze świadczeń publicznych. Podał, że z wywiadu środowiskowego wynikało, że Z. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą w kryzysie bezdomności, a ostatnie stałe zameldowanie posiadał w gminie Milówka przy ul. [...]. W/w utrzymywał się ze sprzedaży surowców wtórnych, w maju 2024 r. osiągnął z tego tytułu dochód w kwocie 300 zł. W/w przebywał w pustostanie w okolicach [...] w Gliwicach. Dodatkowo w dniu [...] września 2024 r. Z. G. złożył oświadczenie, że ubiega się o przyjęcie do "Ośrodka w zielonogórskim, a jeżeli nie zostanie przyjęty, to prosi o skierowanie do schroniska w Będzinie". W dniu 18 listopada 2024 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Gliwicach uzyskał informację ze Straży Miejskiej, że funkcjonariusze napotkali Z. G. na ul. D. [...] w rejonie sklepu [...]. Z. G. oświadczył wówczas, że nie ma stałego miejsca pobytu - najczęściej przebywa w rejonie [...] przy ul. [...] oraz w rejonie ul. [...] w Gliwicach. Ustalono również, że [...] przy ul. [...], w którym wcześniej przebywał Z. G., należy do [...]. Budynek, w którym przebywał, nigdy nie był mieszkalny, wykorzystywano go [...]. Z. G. od kilku dni przebywa na otwartej przestrzeni, ponieważ wejście do budynku przy ul. [...] zostało zamurowane. W ocenie Prezydenta Miasta Gliwice biorąc pod uwagę całokształt sprawy trudno nie uznać Z. G. za osobę bezdomną. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, zatem gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i skierowania do schroniska jest Gmina Milówka. Odnośnie wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z przepisami dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. W trakcie prowadzonych czynności Ośrodek Pomocy Społeczne w Gliwicach ustalił, że Z. G. nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Gliwic, natomiast posiadał ostatnie stałe zameldowanie w Milówce. W związku z brakiem potwierdzenia aktualnego adresu zamieszkania przez Z. G., należy odnieść się do przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z przypadkiem wskazanym w 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA w przypadku braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Natomiast ustalając ostatnie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub przebywała w danej miejscowości z zamiarem przyjęcie, ze stałego pobytu (m. in. postanowienie NSA z dnia 24.03.2021 sygn. II GW 66/20, postanowienie NSA z dnia 12.07.2018 sygn. II GW 13/18, postanowienie NSA z dnia 01.12.2020 sygn. II GW 60/20). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa Z. G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających ze sobą w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; określonej dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, Z. G. była Milówka ul. [...]. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Milówka. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.