II OSK 289/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. H., M. S. H., W. L., D. Ś. oraz E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 918/21 w sprawie ze skarg W. K. H., D. Ś., E. Ś., J. S., J. T., K. T., M. S. H. oraz W. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 marca 2021 r. znak DLI-II.7620.25.2020.ML.4 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 918/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W. K. H., D. Ś., E. Ś., J. S., J. T., K. T., M. S. H. oraz W. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 5 marca 2021 r., znak DLI-II.7620.25.2020.ML.4 utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 5 listopada 2020 r., znak DLI-III.7620.12.2019.KS.17. Drugą z wymienionych wyżej decyzji umorzono w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności: – decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 30 listopada 2017 r., nr G-1/2017 o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu pn.: "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi w części dotyczącej jego przebiegu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego" oraz – decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 kwietnia 2019 r., znak DLI. 1.6620.1.2018.IS.18 uchylającej w części decyzję Wojewody i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej tę decyzję w mocy. Powyższy wyrok zaskarżyli W. K. H., M. S. H., W. L., D. Ś. oraz E. Ś., zarzucając naruszenie: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skarg skarżących, pomimo że zakres i przedmiot rozpoznania indywidualnej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1496/19 i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie był tożsamy. Zdaniem skarżących pomięto, że oba postępowania miały charakter odrębny. W rezultacie błędnie stwierdzono niedopuszczalność postępowania przed podjęciem merytorycznej analizy sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien był rozpoznać także przesłanki nieważnościowe wykraczające poza treść wniosku, których jednak nie uwzględnił z uwagi na indywidualny charakter spraw; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, opierając się wyłącznie na błędnym twierdzeniu o związaniu organu orzeczeniem wydanym w innej indywidualnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z pominięciem analizy pod kątem nieujętych w skardze przesłanek nieważnościowych; 3. art. 8 i art. 107 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy oraz nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pomimo braku wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których Sąd pierwszej instancji się oparł, oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli orzeczenia, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd nie poddał analizie merytorycznej wskazywanych argumentów poza podnoszoną kwestią legitymacji, a które z racji indywidualnego charakteru postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie IV SA /Wa 1496/19 nie powinny stanowić przedmiotu rozważań Sądu; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wyczerpującego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi, wyrażające się w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, stanowiącym w istocie jedynie powtórzenie argumentów przywołanych w pisemnym uzasadnieniu decyzji Ministra, co skutkuje wydaniem orzeczenia nie w pełni poddającego się kontroli instancyjnej oraz wywołującego negatywne konsekwencje po stronie skarżących; 5. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu reguł postępowania skutkujących pominięciem istotnych i podnoszonych przez skarżących kwestii, w tym wszystkich zgłaszanych wniosków dowodowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie "zaskarżonych decyzji", ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wystąpili także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Na skargę kasacyjną odpowiedzieli A. K., I. K., K. K., K. I., A. S., M. S., E. Ć., M. Ć. i I. H. – popierając jej wnioski i argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zaakcentować, że skarżący kasacyjnie domagali się w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r. oraz następującej po niej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 kwietnia 2019 r. w warunkach, gdy te dwie kwestionowane przez nich decyzje uprzednio były już objęte kontrolą legalności przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/19. Wobec powyższego zaistniała potrzeba rozważenia dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, tzw. nieważnościowego, wobec decyzji prawomocnie skontrolowanej przez sąd administracyjny. Zagadnienie to było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18), w której uznano, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." W tym miejscu dla precyzji należy wskazać, że wprawdzie obecnie nie obowiązuje już art. 157 § 3 K.p.a., ale w innym przepisie K.p.a. wprowadzono ogólną podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc także postępowania "nieważnościowego". Jest nią art. 61a § 1 K.p.a. Wobec tego przyjąć należy, że uchwała z dnia 7 grudnia 2009 r., pomimo zmian w K.p.a. dotyczących w wymienionych w niej regulacji (art. 157 § 3 K.p.a.), nie zdezaktualizowała się. Po drugie, w przypadku gdy organ administracji wszczął postępowanie nadzwyczajne, ale w jego toku ujawniły się okoliczności wykluczające dopuszczalność jego prowadzenia, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do powyższego należało rozważyć, w jakim zakresie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 kwietnia 2019 r. (jak też decyzja Wojewody ją poprzedzająca) została zweryfikowana co do legalności w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/19 i czy wyrażona tam ocena prawna nie czyni niedopuszczalnym rozpoznania późniejszego wniosku skarżących o stwierdzenie jej nieważności. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnie zaskarżonym wyroku, istotą żądania skarżących stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r. pozostawał zarzut, że spółka O. S.A. nie była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji danej inwestycji. Skarżący negowali legitymację inwestora, twierdząc, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożył podmiot nieuprawniony. Tymczasem w prawomocnym wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/19, kwestia uprawnienia O. S.A. do uzyskania decyzji lokalizacyjnej została już poddana szczegółowej kontroli. W uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie uznano, że w świetle art. 5 ust. 1 w. zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (DZ. U. 2017, poz. 2302 z późn. zm.) inwestorem realizującym sporną inwestycję jest rzeczona spółka. Sąd wypowiedział następnie wprost: "Zarzut skarżących w zakresie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji [...] przez podmiot nieuprawniony należy zatem uznać za chybiony". Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, kontrolując prawidłowość decyzji lokalizacyjnej wydanej w zwykłym toku instancji, wypowiedział się co do zagadnienia, które następnie ponownie podniesiono jako zarzut w toku postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. W takiej sytuacji – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09 – ponowne badanie tego samego zagadnienia w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, po prawomocnym oddaleniu skargi na daną decyzję, jest niedopuszczalne. Jeżeli określona wada decyzji była przez sąd administracyjny oceniana (w szczególności z uwagi na zarzut podniesiony w skardze) i nie stwierdzono naruszenia prawa, to organ administracji publicznej, rozpoznając później wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej, nie może tej kwestii badać ponownie, gdyż sprowadzałoby się to do podważania oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku. W niniejszej sprawie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r. dotyczył tej samej kwestii, która uprzednio stała się przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prawomocnym wyroku. Stąd organ zasadnie umorzył postępowanie nadzwyczajne z art. 156 i nast. K.p.a., a Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo to zaaprobował. Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie bazują na podobnych założeniach wyjściowych. Skarżący starają się przekonać, że brak tożsamości pomiędzy zakresem zagadnień kontrolowanych wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/19 a przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. (i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r.). W tym zakresie podniesiono zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie skarżących organy nie zbadały sprawy o stwierdzenie nieważności należycie, zwłaszcza pod kątem "analizy [...] nieujętych w skardze przesłanek nieważnościowych", przez co miało dojść do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W podobnym kontekście podniesiono zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 K.p.a. (akcentując, że w zaskarżonym wyroku nie badano argumentów skarżących "poza podnoszoną kwestią legitymacji"), a także art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz odrębnie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego krytyka skarżących wskazująca na uchybienia w zakresie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również twierdzenia o pominięciu pewnych zagadnień, jest nieprzekonująca. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w sposób zwięzły, lecz wystarczający, wskazuje kluczowe przyczyny i podstawy prawne umorzenia postępowania nieważnościowego. Odwołanie się do prawomocnego wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/19 i wskazanie na jego wiążącą moc nie wymagało powtórnego szerokiego wywodu faktycznego i prawnego. Sąd pierwszej instancji, którego wyrok objęto skargą kasacyjną, nie był obowiązany do analizy innych aspektów, skoro już wcześniejsze rozstrzygnięcie co do istotnego zarzutu wyeliminowało potrzebę merytorycznego badania sprawy w ramach postępowania nadzwyczajnego. Nie znajduje także usprawiedliwienia zarzut braku możliwości wyrażenia stanowiska przez skarżących. Jak wynika z akt, D. Ś. i E. Ś. zaskarżyli wydaną w trybie zwykłym decyzję lokalizacyjną inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, a ich sprawa była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zapewnił im prawo do wypowiedzenia swoich racji i podniesienia argumentów. W sytuacji, gdy sprawa ta zakończyła się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę, nie ma podstaw do kwestionowania mocy wiążącej rozstrzygnięcia sądu administracyjnego przez wszczynanie postępowania nadzwyczajnego z identycznym zarzutem. Gdy chodzi natomiast o kwestie tak eksponowane przez skarżących – a więc: rzekomą odrębność przedmiotową obecnie kontrolowanego postępowania nieważnościowego, jego indywidualny charakter oraz istnienie innych przesłanek nieważnościowych względem zakresu oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1496/19 – to w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym odmienności te miałyby się wyrażać. Na stronie 4. i 5. skargi kasacyjnej akcentuje się, że Sąd pierwszej instancji "nie odniósł się w żadnym miejscu wprost do sformułowanych zarzutów oraz argumentów skarżących", a "organy administracji publicznej zdaniem skarżących zbagatelizowały ich sprawę, podpierając się istniejącym już prawomocnym orzeczeniem w sprawie i mając możliwość umorzenia postępowania, bez merytorycznego pochylenia się nad zgłaszanymi przez strony zarzutami". Skarżący nie wyjaśnili jednak, a należało to uczynić w skardze kasacyjnej i to nie przez blankietowe odesłanie do skargi, jakich konkretnie zarzutów przeciwko decyzji Ministra z dnia 23 kwietnia 2019 r. miano nie zbadać ponad zagadnienia uprzednio skontrolowane w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1496/19. Końcowo i dla porządku należałoby zwrócić uwagę na nieco odmienny status w sprawie M. H. Wobec tego skarżącego kasacyjnie, inaczej jak w odniesieniu do pozostałych, doszło do umorzenia postępowania nieważnościowego przed organami administracji z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego. Skarga kasacyjna, w zakresie w jakim formalnie pochodzi od tej osoby, jest więc tym bardziej nieusprawiedliwiona. Wszakże w środku zaskarżenia w żaden sposób nie podważono stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wymieniony skarżący nie był legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty nie podważają prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W istocie zmierzają one jedynie do przekonania o potrzebie ponownej weryfikacji decyzji w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Jest to tymczasem niedopuszczalne, gdyż sporna decyzja z dnia 23 kwietnia 2019 r. została w kwestionowanym zakresie skontrolowana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego i nie wyeliminowano jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżących kasacyjnie zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.