II OSK 2442/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/20 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 czerwca 2020 r. znak: WI-IV.756.3.3.2018 w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 1 czerwca 2020 r., nr WI-IV.756.3.3.2018 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 21 czerwca 2018 r., nr UD-VI-WAB-A.3160.4.2017.DSZ w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu tytuł wykonawczy z dnia 17 stycznia 2018 r., nr 2/2018 dotyczącym obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta z dnia 23 grudnia 2004 r., nr 483/04. Podlegająca egzekucji decyzja wydana została na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), a w jej treści Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. J. ([...] w Warszawie), uznał za niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (należącej do skarżącej) w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia od strony działki [...] oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku pod następującymi warunkami: zajęcia pasa szerokości 1,5 m i długości 2,30 m wzdłuż ściany między posesją [...] i [...], wygrodzenia i oznakowania terenu prowadzenia robót na czas prowadzenia prac, składowania materiałów budowlanych na działce [...], z uwagi na toczące się postępowanie karne w sprawie zniszczenia ściany i ewentualne zabezpieczenie dowodów do oględzin, uzgodnienia terminu wykonania robót z właściwym wydziałem Sądu prowadzącym postępowanie karne, uporządkowania terenu i doprowadzenia do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S. zarzucając naruszenie: a. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów (odniesienie pozorne) oraz szerokiej argumentacji zawartej w skardze, a także dokumentacji zawartej w aktach sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia, co – w ocenie skarżącej – miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji nie podjął także czynności w sytuacji, gdy zauważył uchybienia w innych aktach. b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom ustawowym, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych argumentów uzasadniających zarzuty skargi. Wskazując na powyższe H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W motywach skargi kasacyjnej H. S. zaznaczyła, że brzmienie postanowienia z dnia 21 czerwca 2018 r. sugeruje, jakoby wydano rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 § 1 a u.p.e.a., tymczasem z postanowienia wynika, że uznano nim wniesione zarzuty za nieuzasadnione, co koresponduje z podstawą prawną z art. 34 § 4 u.p.e.a. Skarżąca z tego powodu podała wydane rozstrzygnięcia w wątpliwość. Sąd pierwszej instancji tymczasem oddalając skargę skoncentrował się referowaniu sprawy i tylko pozornym odniesieniu się do zarzutów. H. S. podtrzymała dalej stanowisko, że wykonanie decyzji z dnia 17 stycznia 2018 r., nr 2/2018 "będzie prowadziło do złamania prawa", a ona wcześniej w poszczególnych pismach wskazywała dlaczego tak uważa. Odnosząc się do realiów postępowania egzekucyjnego skarżąca zaznaczyła, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, jak w rozpatrywanym przypadku, to możliwe było również podjęcie działań nakierowanych na ewentualne zweryfikowanie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, bądź wydanie decyzji dostosowanej do aktualnego stanu rzeczy. H. S. wywodziła dalej, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. Jednak jeżeli zobowiązany zawrze w piśmie skierowanym do organu egzekucyjnego, oprócz okoliczności wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a., także inne zastrzeżenia, to organ egzekucyjny powinien dokonać analizy treści pisma i oddzielnie rozpatrzyć zarzuty oraz inne zastrzeżenia zobowiązanego dotyczące egzekucji. Zastrzeżenia, które nie stanowią zarzutu w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a., a dotyczą egzekucji, mogą być uznane za skargę na czynności egzekucyjne, a w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym również za zażalenie na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, wniosek o ustalenie kosztów czy zażalenie na zawieszenie postępowania. H. S. wskazała również na obowiązki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikające z art. 135 P.p.s.a. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji ogólnikowo odniósł się do podnoszonych przez nią kwestii czy zarzutów. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy. Naruszono więc art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. W ocenie skarżącej uzasadnienie orzeczenia nie może "sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu". W sytuacji, gdy skarżąca, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to Sąd pierwszej instancji powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z krytyczną oceną zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została w skardze kasacyjnej przedstawiona przez pryzmat podniesionych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a. i odrębnie też art. 141 § 4 P.p.s.a. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały uwzględnione. Nieprawdą jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do kwestii brzmienia postanowienia wydanego w pierwszej instancji administracyjnej przez Prezydenta, gdzie użyto sformułowania o "niedopuszczalności" zgłoszonego zarzutu. Sąd pierwszej instancji przeanalizował to zagadnienie na stronach 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, argumentując, z powołaniem na przepisy prawa, że omyłka organu sprowadzała się jedynie do użycia błędnego sformułowania, natomiast nie budziło wątpliwości, iż Prezydent uznał zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji za nieuzasadniony na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Skarżąca kilkukrotnie w skardze kasacyjnej eksponowała obowiązki Sądu pierwszej instancji dotyczące uzasadnienia orzeczenia. Na stronach 4 i 5 wniesionego środka zaskarżenia akcentowała, że rolą sądu administracyjnego niezwiązanego skargą, jest badanie zaskarżonego aktu także w obszarach nie objętych zarzutami. Dalej zaznaczała, że w jej ocenie motywy wyroku z dnia 20 maja 2021 r. miały się sprowadzać do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Skarżąca twierdziła, że tymczasem ona "dowodząc swoich racji, wspierała je konkretnymi argumentami", a więc "sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego". Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast w myśl wspomnianego już wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zestawienie obu tych regulacji prowadzi do wniosku, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest doprecyzowanie zgłaszanych naruszeń, tak aby nie miały one formuły otwartej, co mogłoby zmuszać Naczelny Sąd Administracyjny do czynienia domniemań odnośnie zakresu zarzutów i w rezultacie działania z urzędu niezgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Przenosząc to na realia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niekompletne te podstawy skargi kasacyjnej, w których skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie odniesienia się do jej "konkretnych argumentów" skargi zwykłej oraz zarzuca zaniechanie kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, jednakże zarazem w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet jakie "konkretne argumenty" ma na myśli, względnie jakie istotnie prawnie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał pominąć. Zarzut naruszenia podniesiony w takiej otwartej formule nie może być uznany za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., z urzędu domyślać się jakie ewentualnie niewyartykułowane w skardze kasacyjnej kwestie mogły być pominięte i czy były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. to wypada zauważyć, że motywując go skarżąca nawiązuje do zagadnienia niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi. Przywołana regulacja tego jednak nie dotyczy, gdyż o niezwiązaniu granicami skargi stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. (nie objęty zarzutami skargi kasacyjnej). W motywach zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. pada też sugestia, że na jego podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien rozważyć w toku rozpatrywania skargi kontrolę decyzji ostateczniej Prezydenta z dnia 23 grudnia 2004 r, nr 483/04, w której wykonaniu toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące skarżącej (por. punkty VII i V skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że postulat ten jest bezzasadny. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w toku rozpatrywania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, organ nie kontroluje decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Jej weryfikacja następuje w postępowaniu instancyjnym i sądowoadministracyjnym odpowiednio z odwołania i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczy zagadnień sprecyzowanych w art. 33 § 1 u.p.e.a., a jego badanie nie może być postrzegane jako kolejna próba podważenia decyzji ostateczniej. Należy zaakcentować, że decyzja ostateczna Prezydenta z dnia 23 grudnia 2004 r, nr 483/04 była weryfikowana we właściwym ku temu postępowaniu. Została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 8 sierpnia 2005 r, nr 1723/2005. Dalej wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję organu odwoławczego, a wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 585/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. S. . Wracając do zarzutów skargi kasacyjnej należy nawiązać się też do przywołanych w ich treści przepisów art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a., do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał się nie odnieść naruszając tym samym art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut kasacyjny w powyższym zakresie jest ogólnikowy i gołosłowny. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej były właśnie postanowienia, którymi rozpatrywano środek, jakim jest zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej – sformułowany w oparciu o art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a. Wbrew sugestiom H. S. , która chciałaby, aby ponownie badano decyzję ostateczną Prezydenta z dnia 23 grudnia 2004 r, nr 483/04, tylko kwestia rozpoznania zarzutu egzekucyjnego mieściła się w graniach sprawy. Sposób rozpatrzenia przez organy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ze wskazaniem na art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokładnie skontrolowany i zweryfikowany, czemu Sąd pierwszej instancji dał wyczerpująco wyraz na trzech kolejnych stronach uzasadnienia (10-12). Argumenty w tym zakresie, wbrew twierdzeniu H. S. , zawierają przytoczenie przepisów prawa oraz wyjaśnienia prawne Sądu. Zdecydowanie nie jest to, jak twierdzi skarżąca, "jedynie [...] rekapitulacja przebiegu postępowania i powielenie lapidarnego stanowiska organu". Dodać należy, że w skardze kasacyjnej ani słowem nie zakwestionowano wywodu Sądu pierwszej instancji w warstwie merytorycznej, gdy chodzi o stanowisko co do przepisów art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a. Skarga kasacyjna zawiera odniesienie do art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a. tylko w powiązaniu z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., gdzie akcentowano brak dostatecznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak sformułowane zarzuty wywiedzione przez skarżącą kasacyjnie nie są usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.