II SA/Kr 990/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na postanowienie nr 376/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 maja 2023r. znak: WOB.7722.220.2022.JKLI w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 24 maja 2023 r. nr 376/2023 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: Wojewódzki Inspektor lub WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 oraz art. 144 w zw. z art. art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia D. M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: Powiatowy Inspektor lub PINB) z dnia 20 lipca 2022 r. znak: RPE.050.1256.2022.ASA o odmowie wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że D. M. w piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. złożyła do organu I instancji wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego "pozwolenia na użytkowane budynku znajdującego się na działce [...] obr. [...] ul. [...] K. w/g decyzji z 11 IV 2019 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako projekt zamienny, decyzji z 29 V 2018 r.". Wobec wyżej opisanego postanowienia Powiatowego Inspektora o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, D. M. złożyła zażalenie. W jego treści m.in. ponowiła wniosek o wydanie zaświadczenia wskazującego, kiedy Inwestor otrzymał pozwolenie na użytkowanie obiektu przy ul. [...] według planu zagospodarowania i na jakiej podstawie obecnie zabudowuje działkę [...] obr. [...]. Wojewódzki Inspektor uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia PINB o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, wyjaśnił, że D. M., zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego jak i zażaleniowego, nie wykazała że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści, a spełnienia tej przesłanki uzyskania zaświadczenia wymaga przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie istnieje również przepis prawa, który obligowałyby organy do wydania zaświadczenia o przyjęciu budynku do użytkowania. Jednocześnie WINB zaznaczył, że samo wyrażenie niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej nie uprawnia wnioskodawcy do uzyskania zaświadczenia dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku, którego skarżąca nie była inwestorem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. M.. W skardze podniosła m.in., że "Inwestor zmieniał warunki zabudowy, a w szczególności składał wnioski o wysoką zabudowę, nadbudowę budynku mieszkalnego, garaży nie uwzględniając mieszkańców jako strony w postępowaniach. Decyzją z 29 maja 2018 r. dwukrotnie, a nawet trzykrotnie zmieniał na własną korzyść, otrzymując zawsze pozytywną odpowiedź od p. Prezydenta Miasta Krakowa. Inwestor powoływał się, że otrzymał pozwolenie na użytkowanie budynku na działkę/budynek – [...] (...) który miał połączenie z budynkiem [...], od 2022 r. i wysokość 3 kondygnacje. Inwestor wybudował tylko budynek 3 kondygnacyjny od strony M. i garaże podniesiono wysokość terenu o nie 0,85 cm tylko 1,30 i zmieniając warunki zabudowy na 5 kondygnacji od ul. [...]. Zgodnie z zapewnieniami Rady Miasta, budynek miał mieć wysokość do 13 m, a ma 19 metrów. Mur rozdzielający posesję moja działka [...] i [...] (działka budowlana) i inwestora działka [...] miał mieć 3 metry a ma 4 metry i tylko na wysokość moją i inwestora, pozostałe działki są obniżone do 3 metrów. Droga przeciwpożarowa prowadzi przez garaże (podziemne)". W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację i podnosząc, że zarzuty skargi nie dotyczą treści skarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 12 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzuciła naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 217 k.p.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji pominięcie art. 63 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia z dnia 20 lipca 2022 r, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norma prawem przewidzianych. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że organy nadzoru budowlanego przed odmową wydania zaświadczenia powinny nie tylko wezwać skarżącą do sprecyzowania żądania (ewentualnie wykazania interesu prawnego) i wyjaśnić jej konsekwencje żądania na podstawie określonej podstawy prawnej, ale również rozważyć, czy wniosek nie jest skierowany w trybie ustawy o informacji publicznej i jest żądaniem uzyskania informacji publicznej. Żądanie skarżącej zmierza bowiem w sposób jasny do uzyskania dokumentu, który poświadczyłby legalność przystąpienia do użytkowania obiektu wskazanego we wniosku i terminu jego uzyskania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Podstawy wydawania i odmowy wydawania zaświadczeń przez organy nadzoru budowlanego określają przepisy zawarte w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej obecnie sprawie organ II instancji prawidłowo zastosował omawiane przepisy, co doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, którym również prawidłowo odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Podkreślenia bowiem wymaga, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny w tym, aby ubiegać się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pozwolenie na użytkowane budynku znajdującego się na działce [...] obr. [...] ul. [...] K.. Pamiętać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, na których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a podstawa taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści, co prawidłowo zostało omówione w zaskarżonych postanowieniach. Przy czym przez interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć jako sytuację podmiotu ukształtowaną przez przepis prawa materialnego lub procesowego, czy nawet ustrojowego, z którego wynika dla jednostki konieczność, czy potrzeba uzyskania jakiegoś zaświadczenia. W tym stanie rzeczy podniesiony argument skarżącej dotyczący rzekomego pominięcia jej w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia zamiennego oraz jej dezaprobata wobec finalnych rozmiarów posadowionego budynku (sąsiedniego), a także kwestionowanie ich legalności nie oznacza, że skarżąca wskazała przepis prawa wymagający uzyskanie żądanego zaświadczenia. Innymi słowy, w rozpoznawanej obecnie sprawie brak było podstaw prawnych, aby potwierdzać określony stan faktyczny budynku. W tej sytuacji, organy prawidłowo przyjęły, że działając w granicach prawa nie można uwzględnić wniosku, a to z kolei musiało doprowadzić do odmowy wydania zaświadczenia. Odnosząc się do treści pisma pełnomocnika skarżącej, należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym Kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Dotyczy to m. in. przepisów o podaniu i ewentualnym usuwaniu jego braków formalnych (por. A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. II, s. 462-463). Wymogi formalne podania określone są w art. 63 k.p.a. i w przepisach odrębnych. Niemniej jednak niewskazanie przez osobę wnoszącą podanie źródeł jej interesu prawnego nie jest brakiem formalnym pisma (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 88/23). W przypadku braku wskazania przez wnoszącego podanie jego interesu prawnego organ jest uprawniony do stwierdzenia, że interes taki nie istnieje. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono powód odmowy wydania zaświadczenia oraz istotę interesu prawnego i konieczności jego wykazania w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, jednak nawet wtedy skarżąca składając zażalenie nie wykazała, dlaczego, z jakich względów prawnych domaga się potwierdzenie określonego stanu faktycznego spornego budynku. Przy czym, nie budziła też wątpliwości Sądu, jednoznaczna treść wniosku skarżącej wskazująca na wolę uzyskania zaświadczenia i w tym też trybie został on prawidłowo rozpoznany. Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.