II SA/Gl 841/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. (dalej jako Prezydent) decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania B. L. (dalej jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem N. L., urodzonym [...] r., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż jedynie część przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego została w niniejszej sprawie spełniona. Ustalono bowiem, iż syn wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast jak wynika z akt sprawy tj. oświadczenia skarżącej oraz decyzji ZUS nr [...] z dnia [...] r., jest ona osobą uprawnioną do wcześniejszej emerytury, a tym samym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej też jako ustawa lub u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy jego ustawową wysokością i otrzymywaną emeryturą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego zarzuciła, że dokonana przez Prezydenta wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy jest niesprawiedliwa oraz naruszająca zasadę równości wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium nie podzieliło poglądów zaprezentowanych w wyrokach wyszczególnionych w odwołaniu, wskazując, że orzeczenia te zapadły w indywidualnych sprawach i tylko w nich są wiążące. Argumentowało, że art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy jest jasny, oczywisty, wyraźnie nie dopuszcza możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury i nie pozostawia żadnego luzu decyzyjnego, stąd też sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe niż emerytura, nie może oznaczać, że zostały naruszone normy konstytucyjne, w tym zasada równości wobec prawa. Kolegium zwróciło uwagę na orzeczenia, w tym na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 80/17, II SA Gl/ 969/19), w których Sąd zaaprobował wynik wykładni literalnej spornego przepisu. Przyjęło zatem, że Prezydent związany obowiązującymi przepisami był zobligowany w realiach tej sprawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniosło też, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt SK 2/17, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. został uznany za niezgodny z Konstytucją jedynie wyłącznie w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało polegać na dokonaniu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 32, art. 67 ust. 2, art. 69 i art 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Według niej organ zaniechał przeprowadzenia wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, z uwzględnieniem zasad ochrony rodziny i równości wyrażonych w Konstytucji. Naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. polegało również na uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną rentą a kwotą ww. świadczenia. W tym względzie powołała się na wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na uzasadnienie przedstawiło te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a Kpa. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca posiada prawo do emerytury, którą uzyskała wcześniej w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem N., którą to opiekę w dalszym ciągu sprawuje. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był wielokrotnie analizowany w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią tego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r, sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Zwrócił uwagę na akcentowaną w tych wyrokach, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Dokonując takiej wykładni przy uwzględnieniu treści art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, NSA w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2725/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 stanął na stanowisku, że prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jeszcze odmiennej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno - rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałaby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Skarżąca bezspornie skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w związku z niepełnosprawnością córki. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. mr