I OSK 2096/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 276/20 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na udostępnienie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Łd 276/20 oddalił skargę I.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 17 stycznia 2020 r. nr GN-III.7581.226.2019.KR utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr WS.6853.10.2017 zezwalającą na udostępnienie nieruchomości położonej w L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...], [...], [...], stanowiącej własność I.P., w celu wykonania okresowego przeglądu elektroenergetycznej linii napowietrznej 15 kV, oraz przeglądu urządzeń stacji transformatorowej 15/0,4 kV., wykonanie konserwacji i napraw w zakresie wynikającym ze stwierdzonych podczas oględzin usterek, w tym wykonanie pionowania słupa linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła I.P., zaskarżając wyrok w punkcie I, wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (Dz. U. 2020, poz. 1333, ze zm.) przez ich nieprawidłową interpretację i uznanie, że w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. może dojść do napraw samowoli budowlanych oraz do zastąpienia tą procedurą postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na powyższe wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na rzecz adwokata M.M. zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty podnosząc, że część czynności, wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, to czynności kontrolne, polegające na wykonaniu oględzin lub pomiarów. Ta część nie budzi sprzeciwu skarżącej, ale jest bezprzedmiotowa, ponieważ oględziny zostały już wykonane i ustalenia techniczne zostały poczynione oraz są przedmiotem ekspertyzy technicznej (18/OR/2016). Ustalono w tej ekspertyzie, że istnieje konieczność m.in. wykonania zabezpieczenia antykorozyjnego konstrukcji wsporczych, jedno ze stanowisk wymaga pionowania, a wszystkie słupy linii i stacji wymagają rozbudowy układów uziemień. W skardze kasacyjnej wskazano, że uczestnik próbował wykonać działania, które uczyniłyby zadość powyższym wymogom, ale skarżąca nie wpuściła uczestnika na teren swojej nieruchomości. Okazało się bowiem, że uczestnik przyjechał na nieruchomość z całkowicie nowymi słupami, aby usunąć stare słupy i je nimi zastąpić. Zakres uszkodzenia spornej linii wymaga więc de facto wykonania czynności budowlanych w pełni, a nie jest li tylko naprawą i konserwacją, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Upoważnienia, jakie otrzymał uczestnik postępowania, nie mogą być wykonane, gdyż ich wykonanie skutkowałoby obejściem przepisów prawa budowlanego o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że w niniejszym postępowaniu uczestnik dochodzi naprawy samowoli budowlanej. W miejsce uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórki wadliwej linii i wybudowanie w jej miejsce nowej linii, która została już zaplanowana, uczestnik przy wykorzystaniu procedury z art. 124b ust. 1 u.g.n. próbuje "naprawić" słupy i stację na linii, która przebiega przez nieruchomość skarżącej. Tyle że ta naprawa, mając na względzie treść decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz treść opinii technicznej 18/OR/2016 wymaga postawienia nowych słupów, czyli wykonania pełnych robót budowlanych, a nie tylko napraw i konserwacji. Następnie autorka skargi kasacyjnej powołując się na Słownik Języka Polskiego wywiodła, że konserwacja to zespół czynności zabezpieczających coś (np. zabytki, dzieła sztuki, produkty spożywcze) przed zniszczeniem, psuciem się, utratą wartości. Wymiana starych, zużytych słupów na nowe nie jest więc konserwacją, gdyż nie jest to czynność tylko zabezpieczająca. Z konserwacją mielibyśmy do czynienia, gdyby przykładowo uczestnik chciał wykonać jakieś osłony dla istniejących słupów. Natomiast remont, zgodnie z definicją zawartą w Słowniku, to z kolei doprowadzenie jakiegoś budynku lub urządzenia do stanu używalności. Podniosła, że w sprawie nie doszło również do awarii. Tym samym nie są spełnione przesłanki z art. 124b ust. 1 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej podniesiono, że przez konserwację i remonty ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących oraz eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w prawie energetycznym. W skardze kasacyjnej podkreślono, że "naprawa", jaką chce wykonać uczestnik postępowania, polega na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych w ich miejscu. Tymczasem uczestnik dysponuje jedynie pozwoleniem na rozbiórkę słupów i stacji transformatorowej posadowionej na nieruchomości skarżącej (decyzja o rozbiórce w sprawie znak AB.6740.1.352.2018.6.JL), nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę nowych słupów i nowej stacji. Prawo budowlane dla takiej budowy wymaga natomiast pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a pr. b. a contrario). Uczestnik nie może zastępować procedury uzyskania pozwolenia na budowę procedurą z art. 124b ust. 1 u.g.n. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła ponadto, że wykonując przedmiotową naprawę uczestnik ominie konieczność wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o lokalizacji celu publicznego. Linia, którą uczestnik chce remontować, stanowi samowolę budowlaną, Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że sporną decyzją Spółka zamierza dochodzić naprawienia samowoli budowlanej. Dalej Skarżąca próbując wykazać zasadność skargi wskazała, że dokumentacja z 1975 r. dotyczy innej inwestycji na południu wsi, natomiast nieruchomość skarżącej znajduje się w części północnej wsi. Skarżąca podała, że przed rozpoczęciem inwestycji opartej o mapy z 1978 r., w II połowie lat 70 tych ubiegłego wieku, inwestor samowolnie wszedł na jej nieruchomość i postawił słupy żelbetowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] SA Oddział w L. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze tak określony zakres kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej miały na celu wykazanie, że nie zostały spełnione przesłanki z art.124 b u.g.n. do wydania decyzji, gdyż czynności do których została upoważniona Spółka nie mieszczą się w pojęciu remontu czy konserwacji. A ponadto wykonanie tych czynności będzie stanowiło obejście przepisów prawa budowlanego. Według skarżącej kasacyjnie sporną decyzją Spółka zamierza dochodzić naprawy samowoli budowlanej. Na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II SA/Łd 163/18, który to wyrok prawomocny jest wiążący również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdził, że do czasu powstania wymienionych w decyzjach ( decyzja z dnia 20 grudnia 2017 r. Nr 1505.2017 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla [...] S.A. z siedzibą w L. oraz decyzja z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr 485.2018 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla [...] S.A. z siedzibą w L.) obiektów energetycznych istnieje konieczność funkcjonowania istniejącej linii energetycznej zapewniającej mieszkańcom dopływ energii elektrycznej, której nie mogą zostać pozbawieni oraz jej zabezpieczenia. Sąd ten stwierdził także, że dopiero w przypadku wybudowania nowej linii energetycznej wraz z obiektami wymienionymi w powołanych decyzjach oraz rozbiórki spornego słupa postępowanie prowadzone w celu udostępnienia nieruchomości skarżącej w oparciu o art. 124 b u.g.n. stanie się bezprzedmiotowe. Art.124 b u.g.n. wśród przesłanek wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości nie wskazuje konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia stanu technicznego obiektów i zakresu wykonania robót przez właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyroku tym również przesądzono, że nie spowodowało utraty celu z jakim wnioskodawca wystąpił o udostępnienie nieruchomości uchylenie decyzji stanowiących podstawę wystąpienia z wnioskiem przez uczestnika, a mianowicie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr 157/2016 z dnia 10 listopada 2016 r. nakazującej pionizację słupa nie trzymającego prawidłowego pionu, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz decyzji nr 31/2017 z dnia 28 lutego 2017 r. nakazującej wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabezpieczenia antykorozyjnego konstrukcji wsporczych stanowisk słupowych nr 20, 21, 22 oraz słupowej stacji transformatorowej linii energetycznej SN wraz z uzupełnieniem tabliczek numeracyjnych oraz ostrzegawczych, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] i [...]. Pomimo uchylenia powołanych powyżej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nadal istnieje konieczność wykonania prac polegających na pionizacji słupa, jak i wykonaniu zabezpieczenia antykorozyjnego. Natomiast kwestie odległościowe między budynkiem mieszkalnym, a umiejscowieniem słupa czy całej linii SN, powinny być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Powyższym stanowiskiem, wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II SA/Łd 163/18, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art.124 b u.g.n. w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że przepis ten przewiduje możliwość wydania przez starostę decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Jak zatem wynika z powyższego przepisu aby starosta wydał decyzję na podstawie art.124 b u.g.n. muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze: brak zgody właściciela, po drugie: konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Pierwsza z przesłanek bez wątpienia została spełniona. Sporne między stronami pozostaje spełnienie drugiej przesłanki. Autorka skargi kasacyjnej wywodziła, powołując się na Słownik Języka Polskiego, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem, ani z konserwacją, ani z awarią. Zauważyć jednakże należy, że nie zachodziła potrzeba odwoływania się do Słownika Języka Polskiego w sytuacji, gdy przepisy prawa określają pojęcie remontu. Definicję remontu zawiera bowiem art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem remontu należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Natomiast pod pojęciem przebudowy, zgodnie z art. 3 pkt 7 a wskazanej ustawy należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Również w orzecznictwie przyjęto, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1812/17). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe obiektu, a także związanych z nim przewodów i zachowany zostanie ten sam przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej. Uważa się za racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 u.P.b. (wyroki NSA z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16; z 8 grudnia 2015 r., I OSK 604/14; 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17; z 27 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1006/17; z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1680/17; z 27 listopada 2019 r., I OSK 871/19; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2419/20; z 2 września 2022 r., I OSK 1707/19; z 22 marca 2023 r., I OSK 1988/19). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela sformułowany w przytoczonym wyżej orzecznictwie pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej. Każda sprawa dotycząca remontu obiektu budowlanego rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy rozpatrywać w powiązaniu z konkretną budowlą. Wniosek uczestnika z 3 lutego 2014 r. dotyczył wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości skarżącej celem dokonania czynności pionizacji słupa nietrzymającego prawidłowo pionu, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz wykonania nakazu wynikającego z decyzji z 28 lutego 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabezpieczenia antykorozyjnego konstrukcji wsporczych stanowisk słupowych nr 20, 21, 22 oraz słupowej stacji transformatorowej linii energetycznej SN (wraz z uzupełnieniem tabliczek numeracyjnych oraz ostrzegawczych). W piśmie z dnia 16 listopada 2018 r. na żądanie Starosty uczestnik określił zakres prac, który obejmował czynności wymienione następnie w decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że charakterystyczny parametr dla obiektu liniowego (długość) pozostanie bez zmian: przebieg linii (a więc też jej długość) będzie taki sam jak przed remontem. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że prace te mieszczą się w zakresie konserwacji lub ewentualnie remontu, a brak zgody skarżącej na ich dokonanie uprawnia do zastosowania art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na cel art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, którym jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do "utrzymywania" przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które nałożone zostały na nie przepisami ustawy – Prawo energetyczne i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię. Należy także podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że z treści art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby ustawodawca uzależnił dopuszczalność wydania decyzji od wcześniejszego uregulowania ewentualnych sporów związanych z posadowieniem linii elektroenergetycznej na nieruchomości, zaistniałych pomiędzy właścicielem nieruchomości a właścicielem linii elektroenergetycznej. Organy administracji, właściwe do wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomości nie są władne do oceny legalności budowy spornej linii. O ile, nawet bowiem sporny słup i linia zostały zrealizowane nielegalnie, skarżącej przysługują środki prawne na drodze odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego bądź w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dlatego zarzuty naruszenia art.48 ust.1 w zw .z art. 28 ust.1 prawa budowlanego są niezasadne. W tej kwestii zresztą wypowiedział się też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w przytoczonym już wyżej wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II SA/Łd 163/18, który to wyrok prawomocny jest wiążący również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wyżej opisanych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione i dlatego na mocy art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Gdy chodzi o wniosek pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy, to wyjaśnić należy, że do orzeczenia o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.