II SAB/Bd 180/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE U z a s a d n i e n i e: A. S. (tj. skarżący lub strona) wnioskiem z 22 czerwca 2022 r. zwrócił się do Wojewody Kujawsko – Pomorskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Wniosek ten wpłynął do organu 4 lipca 2022 r. Pismem z 8 sierpnia 2022 r., skarżący wystosował do Wojewody podanie o przyspieszenie wydania decyzji o zezwolenie na pobyt czasowy, a następnie pismem z 12 sierpnia 2022 r., skarżący wniósł do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglanie w związku z bezczynnością Wojewody w sprawie złożonego wniosku. Wojewoda pismem z 23 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego o wydłużeniu terminów rozpatrywania spraw w związku z obecną sytuacją międzynarodową i trudną sytuacją kadrową, jak i rozpatrywaniem spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu do urzędu. Wojewoda poinformował również skarżącego, że stosownie do art. 100c ust. 1 i 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Skarżący pismem z 12 grudnia 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w ww. sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze skarżący wniósł o załatwienie wniosku wraz z przyznaniem rekompensaty pieniężnej w kwocie łącznej 15000 zł., za: (1) utratę możliwości zarobkowych z tytułu umowy zlecenia z dnia 7 maja 2018 i nadal, począwszy od dnia 5 września 2022 roku, (2) poniesione wydatki na opłatę kosztów utrzymania mieszkania własnego w Bydgoszczy, (3) brak możliwości dysponowania własnym majątkiem, (4) koszty podróży do domu rodzinnego w [...] w Pakistanie oraz (5) wydatki na uzyskanie pracowniczej wizy wjazdowej do Polski na miejscu, w Ambasadzie RP w Islamabadzie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 6 września 2022 r., upływał termin zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca – skarżącego, a łącznie od daty ustawowego terminu wydania decyzji na pobyt czasowy cudzoziemca istnieje ponad 4 miesiące opóźnienia. Stwierdzono, że strona w Polsce przebywa od 29 stycznia 2013 r., na podstawie wizy oraz zezwolenia na pobyt czasowy i posiada własne mieszkanie w Bydgoszczy oraz aktualną umowę o pracę, lecz nie może z powyższego korzystać, ponieważ musiał wyjechać z Polski w terminie obowiązywania karty pobytu, aby nie narazić się na sankcje. Wywodzono, że skarżący poniósł i ponosić będzie wydatki i koszty określone w petitum bez swojej winy. Zarzucono organowi, że: - nie podjął żadnych działań, które byłyby znane stronie, - nie załatwił sprawy w ustawowo przewidzianym terminie jednego miesiąca, - nie zawiadomił strony po upływie 1 miesiąca o ewentualnym wydłużeniu terminu na czas oznaczony z podaniem daty, - nie stwierdził, że sprawa ma charakter skomplikowany, - nie dostarczył skarżącemu dokumentu o tymczasowym prawie pobytu w Polsce na czas postępowania oraz dla celów wizowych oraz – naraził skarżącego na koszty i wydatki. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska stwierdzono, że przedmiotowy wniosek zawiera braki formalne, a więc Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy, w związku z czym nie dopuścił się on bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 200 tj.). Do momentu uzupełnienia braków formalnych, organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego. Odnosząc się do stawianych organowi zarzutów bezczynności wskazano, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2022 poz. 583), zwanej dalej: "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy", ze zm.) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto powołano się na systemowy problem długiego rozpatrywania spraw o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń na pobyt (por. choćby raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19.06.2019 r. sygnatura LWR.430.001.2019). Wyjaśniono, że mając na uwadze konieczność równego traktowania wszystkich wnioskodawców oraz eliminowania sytuacji potencjalnie korupcjogennych, organ rozpatruje wnioski zgodnie z kolejnością ich wpływu, natomiast na tempo procedowania wpłynęły między innymi braki kadrowe, nieproporcjonalna do możliwości procedowania organu liczba wpływających wniosku (przykładowo: w lutym 2020 r. jeden pracownik prowadził ok. 150-170 postępowań, natomiast obecnie każdy z pracowników przeciętnie prowadzi ok. 550 postępowań, pomimo zwiększenia obsady kadrowej w komórce merytorycznej organu). W związku z powyższym terminy rozpatrywania sprawy uległy wydłużeniu. Podkreślono, że skarżący przebywa na terytorium RP legalnie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP ważnym do 06.09.2022r., Wskazano, że zgodnie z art. 15zą ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) ważność pobytu cudzoziemca na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen, której okres ważności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), zwanej dalej: "u.c.", upłynął w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, przedłuża się do 30 dnia od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Wyjaśniono, że na dzień dzisiejszy obowiązuje w Polsce stan zagrożenia epidemicznego, więc termin ważności karty pobytu skarżącego uległ przedłużeniu z mocy prawa, więc strona ma prawo przebywać na terytorium RP legalnie. Dodano, że roszczenia cywilno-prawne podniesione przez skarżącego nie są przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że nieuzasadnione, a przez to niezrozumiałe jest stanowisko organu w zakresie twierdzenia, iż wniosek zawiera braki formalne, więc organowi nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do jego rozpatrzenia. Sąd nie stwierdził takiej okoliczności. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, t.j.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Co do zasady termin załatwienia sprawy określają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775, t.j.), zwanej dalej: "k.p.a." Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Tym niemniej – jak wskazuje wyżej cytowany art. 35 § 4 k.p.a. termin załatwienia konkretnego rodzaju sprawy może być inaczej określony przez przepisy szczególne. Ze względu na powyższe w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Z art. 112a ust. 2 u.c., wynika zatem, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Wskazany przepis szczególny określający termin załatwienia sprawy odmiennie niż w art. 35 k.p.a., obowiązywał w momencie złożenia wniosku przez skarżącego tj. 4 lipca 2022 r., a więc stosownie do ww. przepisów u.c., 60 – dniowy termin na załatwienie sprawy skarżącego upływał 2 września 2022 r. Niemniej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy najbardziej istotna jest treść art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zgodnie z jej art. 100c dodanym przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z art. 100c ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U.2023.185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 100d ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4). Odnosząc cytowane regulacje do kontrolowanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku tj. 4 lipca 2022 r. zaczął biec 60 – dniowy termin na załatwienie sprawy. W związku z regulacją zawartą w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, bieg tego terminu uległ zawieszeniu do 31 grudnia 2002 r., a następnie na mocy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. ustawy – termin ten uległ dalszemu zawieszeniu do 24 sierpnia 2023 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, że termin na załatwienie sprawy jeszcze nie upłynął, a tym samym Wojewoda w momencie orzekania przez Sąd nie jest bezczynny. Powołany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest wyjątkiem wprowadzonym na czas szczególny, do którego nie można odnosić bezwzględnie zasad postępowania administracyjnego dotyczących czasu jego trwania. W sytuacji, kiedy należy wspierać osoby uciekające przed konfliktem zbrojnym nie można wymagać od organów normalnego funkcjonowania i prowadzenia postępowania z zachowaniem terminów ustawowych. Zauważyć też należy, że ustawodawca w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", którego wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowano. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem, w ocenie Sądu, poszukiwać w u.c. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". Dotyczy osób mających także inne obywatelstwo nie będące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także skarżącego, nie posiadającego przecież obywatelstwa polskiego. W konsekwencji regulacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca roku 2022 r. - w tym i do skarżącego. Na marginesie dodać należy, że powołany przepis szczególny art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest bowiem zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Reasumując - w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Z okoliczności faktycznych wynika bowiem, że zarówno w okresie złożenia wniosku, jak i wystosowanego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. oraz wywiedzionej do Sądu skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, ustawodawca zawiesił na okres od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów m. in. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a przepis art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obowiązywał również w dacie wydania niniejszego orzeczenia przez Sąd. Tym samym za całkowicie chybione uznać należało zarzuty skargi, co do trwania organu w bezczynności. Zgodzić się też należy z organem, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznawania przez Sąd roszczeń natury cywilnej w przedmiotowym postępowaniu. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.